宅基地使用权流转：法律赋权与事实行为的冲突分析

宅基地使用权流转：法律赋权与事实行为的冲突分析摘要：农村宅基地制度实行所有权与使用权分离。禁止宅基地流转无法实现土地资源有效利用，导致隐形流转问题凸显。基于资源配置效率的实证显示，宅基地使用权流转具有可行性，但需建立系统的规制设计，以区分农地、实行宅基地使用有偿和有期制度、建立退出补偿机制为前提，以强化宅基地房屋产权登记、培育宅基地交易平台和扶持价格评估中介机构、建立公正的利益分配机制等为内容，以科学规划土地、严格管制土地用途、构建完善的社会保障为配套。

关键词：宅基地；外部性；资源配置；可行性

我国农村宅基地所有权与使用权分离产生于20世纪50年代的合作化运动，而后宅基地制度是在“集体所有、农民使用”的基础上完善和发展的，2007年《物权法》首次将农村宅基地使用权作为独立的制度安排提出并严格限制其流转。但随着市场经济的发展和城市化进程的加速，严格的限制流转的制度无法满足土地资源高效配置和新农村建设的需求。在经济发达地区的城乡结合部，宅基地使用权的隐形交易的大量发生成为客观现实，法律赋权与事实行为背离。

一、暗里交锋——法律赋权与事实行为的背离

宅基地使用权是指集体所有土地上的农村居民住宅用地，农村集体经济组织为满足本集体经济组织内成员的生活需要和从事家

庭副业生产的需要而用于分配给其农户使用的住宅用地及附属用地。作为一项独立的用益物权，法律对宅基地使用权进行了严格的限制。第一，主体的限定性。农村宅基地使用权仅基于使用权人的特殊身份即集体经济组织内的成员或者由其他法规规定的身份而取得。第二，权利内容的限制性。包括依法取得、占有和使用农村集体土地，在宅基地上建造房屋和附属设施等。但基于其特殊性，法律严格限制其处分权能，因此亦无收益权。第三，流转的严格限制性。法律禁止单独对农村宅基地使用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。第四，取得的无偿性和使用的永久性。宅基地具有很强的社会福利性质，权利人无需支付任何费用。同时农村居民在取得宅基地使用权后可以永久使用，即使宅基地上的房屋消灭后，使用权人对宅基地的使用权仍然存在，可以重新建造房屋。

但宅基地使用权制度在社会事件中面临严重的挑战，大量宅基地闲置，“一户多宅”、隐形流转等问题凸显。本文随机选择了五个广州市周边村镇进行实地调研，调研地区主要有白云区鹤边村、天河区棠下村、黄埔区文冲村、花都区城西村以及增城市东华村。总共发放调查问卷281份，收回244份有效问卷，有效率占86.8%。对回收的问卷进行实证分析可知宅基地使用权制度在实践中与法律赋权偏离的现象日益浮出水面。

1.隐形流转问题

在244份有效问卷中，有75.4%反映“没有出卖、出租、抵押过

住房或宅基地”，有24.6%反映“有过出卖、出租、抵押过住房或宅基地”。进一步将“是否流转”与“农户收入来源情况”做交叉分析，发现没有流转过宅基地的农户收入主要来源是农业，非农收入在30%以下，占总样本57.6%；有流转过宅基地的农户的非农收入都较高，这主要是因为经济发达地区房屋的租金、房价等都相对较高，农户出卖、出租住房或宅基地成为其收入的主要来源，拉高了非农收入在其家庭年收入中的比重。（详见下表）。

表农户是否出卖、出租、抵押过住房或宅基地与收入来源交叉分析

2.农民认识偏差

大多数农户对宅基地产权属性存在认识偏差。按照现行规定宅基地产权的基本属性实际为农民的住房保障，但在回答“您认为如果宅基地的主人多年住在城市，其宅基地是否应该收回？”这一问题时，有81.6%的人认为不应该收回，有18%的人认为应该收回。这表明在农户的认识观念中将宅基地视为一种私有财产，不管权利人现在是否在农村生活了，集体都无权将其宅基地收回。在我国工业化、城市化快速发展过程中，土地财产价值彰显，农民对其宅基地使用权在内的房屋财产权的保护要求日益强烈。特别是经济发达地区的城乡结合部，不少地方的农民为追求其利益最大化在实践中规避甚至无视法律的禁止性规定。

大部分农民明确支持宅基地流转。在进一步考察农户的宅基地

流转的主观认识时，有72.1%的人认为“出租或出卖住房或宅基地”是合法的，有27.5%的人认为是不合法的；有65%的农户认为“国家应该放开宅基地使用权流转限制，允许自由处置”，有32%的农户不愿意国家放开宅基地使用权流转限制；有14.8%的非常愿意“让城市人到这里购地买房”，有34.4%的人认为取决于价格和收益，有34%的人不愿意，16.8%的人认为无所谓。可见，大多数农户作为理性的经济人对于宅基地流转持明确的支持态度，比较看重流转中自己宅基地产权的收益，对土地利益的追求是农户的主要目标。

3.“一户多宅”问题

在回答“您在本地有2处或2处以上的住宅吗？”这一问题时，有34%的被调查农户回答其在本地有两处或两处以上的住宅。在回答“在出卖或出租了您的住房或宅基地后，您再申请过土地用于建造自己的房屋吗？”问题时，有18%的农户申请过。从客观结果来看，有1/3的人拥有两处或两处以上的住宅，这充分说明，在农村宅基地所谓的“一户一宅”的要求落实不到位。对于这些超标占有宅基地的农民来说，宅基地早已超出了保障的范畴，多占的宅基地本可以用于其他用途发展，现在却被限于住宅用途，造成土地资源的浪费。从主观上来看，有18%的农民有想过要在自己出卖或出租了宅基地之后想再申请，说明“限制宅基地流转以及流转后不得再申请宅基地”的规定被没得到农民的广泛认可，在一定程度上导致了宅基地的非理性扩张。

二、资源配置效率：农村宅基地使用权流转的理论根基

1.针锋相对：限制流转说和自由流转说的博弈

在理论界，对宅基地使用权流转是否应予合法化等问题的讨论从未停止，主要存在两种观点：限制流转说和自由流转说。

限制流转说认为农村宅基地使用权不适宜流转，不能进行买卖、抵押等处分行为。主要观点为：第一，自由流转将破坏宅基地使用权的身份性和无偿性，造成宅基地与农村集体组织的成员权脱钩，而且也会促使农民将无偿取得的资源换取有偿的利益。第二，自由流转影响社会稳定。中国农民总体而言缺乏足够的抵御风险的经济能力，常常为筹措学费或医疗费用而卖牛卖血，宅基地如能交易，卖地亦是自然而然的。开禁农村宅基地流转可能导致一大批农民沦为流民。第三，开禁农村宅基地流转是一种有利于强势群体的制度安排，有本事分到多处或超标准宅基地的农民、有能力在农村买地盖房的城里人、从事房地产行业的商人和投机者等将是真正的受益者。

自由流转说允许农村宅基地使用权自由流转，认为流转是社会主义市场经济发展的基本要求和必然趋势。（1）自由流转会提高资源配置效率。农村居民自由转让或出租多余住房，所得收入可成为农民进城或农业集约经营的资本，使劳动力转移更为彻底。（2）自由流转有利于实现权利的平等性。农村居民不能像城市市民将房产的财产价值实行抵押、转让，实质上是漠视了市场经济给予农民的