关于办理破坏林地资源刑事案件的讨论

关于办理破坏林地资源刑事案件的讨论

吴鹏

2005年12月19日，最高人民法院审判委员会第1374次会议通过了《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2005〕15号）。为正确理解和适用这一解释，我们在此以模拟对话的形式，对该解释的有关问题进行讨论。

甲：该解释的出台不仅对指导法院审判工作具有重要意义，而且对指导公安机关侦查工作也是如此。作为管辖该类案件的森林公安机关，我们期盼已久。

乙：你说的没错，该解释的出台确实有利于更好地保护林地资源，但是，该解释的有些内容是需要深入加以研究的，有的还可能存在争议，有必要进行一些讨论和澄清。

甲：你指的是哪些方面呢？

乙：我们不妨先熟悉一下该解释的相关内容。其第一条规定：“违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的‘数量较大，造成林地大量毁坏’，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”我们以下的讨论将主要围绕上述内容进行。

甲：我看这些内容规定得都很详细、都很清楚的，好象没有什么需要讨论的问题。

乙：你先别忙着下断语，我们不妨先来探讨两个法律名词：林地、农作物。

甲：什么是林地，《森林法实施条例》第二条第四款规定的不是很清楚吗？“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”

乙：这只是一种说法，还有几种比较有影响的说法。一是《湖北省林地管理条例》关于林地的规定。该条例第二条规定：“林地系指林业用地，包括郁闭度零点三以上（此为旧标准，笔者注）的乔木林地、竹林地、经济林地、疏林地、灌木林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和县级以上（含县级，下同）人民政府规划的宜林地，以及国有林业单位经营范围内的其他用地。”该条例将林地界定为林业用地，其林地范围显然要比《森林法实施条例》规定的林地范围广得多。

二是《全国土地分类》（试行）对林地的规定。“林地指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，不包括居民点绿地，以及铁路、公路、河流、沟渠护路、护岸林。”而且，该土地分类标准将果园、桑园、茶园、橡胶园、其它园地（包括可可、咖啡、沽棕、胡椒、花卉、药材等其他多年生作物的园地）规定为与林地并列的园地，而不是林地的子类。

三是县以上人民政府关于土地利用规划中的林地部分。它与《森林法实施条例》对林地的规定有相同的地方，也有不同的地方。“县级以上人民政府规划的宜林地”这一块是一致的，但是有些现已事实上存在的林地（乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、苗圃地），县以上人民政府并没有将其纳入林地利用规划。

四是林业部门在实际工作中的认定。其适用基础是《森林法实施条例》对林地的规定，同时吸收了《湖北省林地管理条例》关于林地的一些规定，并根据实际情况有所删减。如将国有林业单位经营范围内的用地纳入林地管理范畴，虽然这些土地并非都属于宜林地，也并非完全用于植树造林。如林间道路，水面，林场、森林公园、自然保护区内林业职工的生产和生活用地等。删减部分主要包括在县以上人民政府关于林地利用规划之外的一些造林地，如利用耕地（非基本农田）、沟渠、堤防、滩涂、草地以及建设用地所造林地。虽然这些造林地完全符合《森林法实施条例》关于林地认定的标准，但很多时候林业部门并不将这些地类作

为林地对待。

此外，国家林业局颁布的《森林资源规划设计调查主要技术规定》对林地也作了一些规定，其对林地的基本定义是“用来发展林业的土地，它包括有林地、疏林地、未成林地、灌木林地、苗圃地和其它。”该规定同时还对每类林地作了具体说明。它与以上的几类林地规定也存在差异。

甲：你说的这些情况确实存在，而且在实际工作中有时真的难以处理。现在，用耕地（非基本农田）、沟渠（农田水利用地）、路边（交通用地）、堤防（水利建设用地）等“非林地”植树造林的情况在一些地方是比较常见的，特别是生态比较脆弱地区的退耕还林以及利用沟渠、路边、堤防等“荒地”造林还是政府积极鼓励的行为，但是，将这些造林地都纳入林地管理也确实比较困难，涉及多个管理部门和多种法律问题。除规划的退耕还林地林业部门可以理直气壮地将其纳入林地管理外，其它部门管理或有使用权的土地就比较难办了。譬如村民某甲承包一村集体100亩河滩地（耕地但非基本农田）栽植速生丰产林，某甲向林业主管部门申请办理林权证，林业主管部门这时就比较难办了，是办还是不办？有些地方采取了折衷的办法：办理林木所有权证，但不办林地使用权证。这当然有悖于《森林法实施条例》关于林地的规定，而且，“皮之不存，毛将焉附？”林地使用权如果受不到保护，生长于其上的林木又怎么能得到保护？再者，林木采伐后，该地复垦种庄稼，算不算开垦林地呢？这些在法律上至今还没有一个明确的说法。这不仅是林业主管部门的管理难题，而且是有关机关的执法难题。以上关于林地的观点中，你认为在执法办案中应选取哪一种呢？

乙：且不忙确定选择哪一种。我认为首先应将林地概念、林地管理、林地执法三者区分开来，三者之间虽然存在着非常紧密的关系，但其内涵是不同的，适用的范围和方式是不同的。强调三者的独立性很重要且很必要，它有利于更好地开展分类管理和切合实际执法。譬如，在林地管理中，如果不加区分、铁板一块地将《森林法实施条例》第二条第四款规定的林地都按一个模式进行管理，那在我国现有国情之下是肯定行不通的，比较可行的方法是实行分类管理，政府管住一块，调控一块，放活一块。如利用非基本农田造林和生态公益林之外的速生丰产林地、经济林地、苗圃地在不破坏生态的情况下改种农作物，是可以放活或是通过经济手段调控的，而不必用行政手段或是刑法、行政法来调整，这样更符合市场经济规律。同理，林地执法也必须保持相对独立性，不能寄希望于用刑事和行政执法来调整所有林地关系，以执法代替管理。

其次，要用辩证和发展的目光看问题。事物是运动和发展的，一种地类也是如此。原先规划的是耕地，但随着条件的变化，现在有可能变成了林地或建设用地，将来还可能变成其它地类；规划的林地、园地或建设用地等也是如此，在一定条件下也会发生变化，我们不能说某地类过去规划的是怎样，其“身份”就一直是那样。正如我们前面谈到的那样，耕地（非基本农田）、沟渠（农田水利用地）、路边（交通用地）、堤防（水利建设用地）等“非林地”植树造林后，其地类是不是林地呢？很多人有这方面的困扰。如说是吧，按现有的林地管理制度对其进行管理多半是行不通的，假如以后不植树了，恢复或改为其它用途，按现行林地管理制度在某些情况下就需要办理征占用林地手续，并缴纳森林植被恢复费，这能得到社会的理解和认可吗？如果说不是林地吧，那显然不是实事求是，既不符合《森林法实施条例》第二条第四款的规定，也有悖于常识和逻辑。明明长着树，我们却偏要说那是耕地、建设用地或其它什么地，岂不是很可笑？！我们说，承不承认其是林地和对其怎样管理，其实是两码事，不能混为一谈，这也是我们前面为什么要强调林地概念与林地管理相区分的原因之一。面对这种情况，我们完全可以理直气壮地说：其实际地类就是林地。当然，这种情况的林地究竟应该如何管理，那就是另外需要研究解决的问题了。可以考虑的一个方案是，将这样一些规划之外的“特殊林地”从“林地大锅饭”中分离出来，有针对性地给它们“开小灶”，实行分类管理。