我国集体土地制度管理改革的思考

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我国集体土地制度管理改革的思考

饶永辉刘卫东

（浙江大学公共管理学院浙江杭州310012）

摘要：当前我国集体土地制度面临许多问题和挑战，其管理改革和发展的方向应着眼于实现集体土地与国有土地同权同价，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位。唯有这样，才能切实保障农民的最大权益，真正实现“十二五”强农惠农的战略目标。

关键词：集体土地制度同权同价改革

一、中国集体土地制度管理改革和发展的方向

我国在改革开放中选择农村土地集体所有制形式，从理性的角度讲，是一种具有合理性的制度设计。我国集体土地与国有土地不平等，主要是基于过去农村——

—农业、城市——

—工业模式，集体土地主要为农用地，国有土地主要为建设用地，限制集体土地市场化，主要是为了保证“农地农用”，严格保护耕地。但是，随着我国城市土地使用制度改革，土地资产出让收入成为各地财政的重要来源，以地生财，低价征地，高价出让，使得城市土地资产经营异化，对于农村集体土地财产权益的侵害越来越严重，而使得人们越来越对集体土地所有制产生了怀疑。我国集体土地使用制度改革，不需要对集体土地所有权进行否定，重要的是还权赋能，把土地还给村民集体，减少征地对农民利益的损害。

我国政府部门通常把征地看作是低价获得集体土地的手段，实际上，征地的特征是政策性、强制性和补偿性的统一，如果我国征地标准合理化，集体土地制度改革的任务将轻松得多。真正的农村土地集体所有制，并不存在产权不清问题，相反在保证民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的前提下，集体非但不会损害农民的土地产权，相反，集体作为一道强有力的屏障，可以有效地保护农民的土地权益。我国集体土地使用制度改革的目标是建立城乡统一的土地市场，实现土地的合理利用，保证土地资产的不断增值。集体土地和国有土地应该同地、同权、同价。

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中国将保留土地分别由国家和农民集体所有的制度框架，土地不会“私有化”；与此同时，改革现有征地制度，“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，让农村集体建设用地与国有土地“同权同价”，它打破了现有“农村建设用地必须征为国有”的格局，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位[1]。这是对当前土地管理制度的重大改革，也标志着中国在打破城乡二元体制上翻开了新的一页。如果说党的十一届三中全会提出了农民土地权益在农用地上的保护，那么党的十七届三中全会则进一步提出了农民土地权益在农地非农转用上的保护，两个三中全会精神相互衔接，上下连贯，形成了具有历史意义的篇章[2]。

二、集体土地与国有土地同权同价的理性诉求

所谓集体土地和国有土地同权同价，在制度上，实现了物权法中国家对于国有财产、集体财产和私人财产平等保护的思想，在实践上，承认了土地使用价值的客观性。因为，对于土地使用者而言，其支付同样的土地使用权出让金，希望能够取得相应的土地利用效用。在市场经济条件下，土地利用的效用相同的土地，其土地价格应该相近。实际上，如果不存在对于集体土地的政策限制，在土地出让进入市场后，土地所有权是国有土地，还是集体土地，对于土地使用者没有区别。因为，除非公共利益需要，国家和集体都不可能不到期就收回出让土地使用权，土地使用者主要在乎的是土地成本和土地利用收益，而不在乎把土地成本支付给谁。

实行集体土地和国有土地同权同价，首先是要让集体土地能够与国有土地享有平等权益，打破目前按所有制批准建设用地进入市场的制度障碍。土地利用管理将逐渐弱化“按所有制分类管理”，强化“用途管制”和“规划管理”。土地利用规划是土地用途管制的依据，土地使用者是土地规划的执行者，政府负责监督土地利用规划的实施。一块地如果被规划为农用地，就不得随意转为建设用地；一块地如果被规划为建设用地，就不能擅自变更为其他用途[3]。至于该土地所有权属于谁，到底是归国家所有还是集体所有，并不重要，也无需区别对待。党的十七届三中全会最大的意义在于为打破城乡二元土地制度格局提供了制度空间，明确“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，使得农村集体将可能成为土地一级市场的供应者[4]。

其次，实行集体土地和国有土地同权同价，必须建立城乡统一的建设用地市场。对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场，可以公开规范的方式转让土地使用权。集体建设用地使用权流转，通过土地使用权出让、转让、出租、作价入股和抵押，可以显化集体建设用地的市场价值，发挥市场机制对于土地资源的合理配置作用，使集体土地所有权能够在经济上得到实现[5]。集体建设用地流转，不仅使得原来许多闲置的土地资产盘活，成为增加农民财产性收入的重要来源，而且农民通过自己的土地直接参与工业化和城市化过程，能够分享到工业化和城市化过程中土地非农开发的土地增值收益。

第三，实行集体土地和国有土地同权同价，集体土地不再需要通过征地转成国有土地才能作为建设用地，建设用地来源扩大，必然使得土地征收的范围缩小，它促使政府能够真正实现按公益性目的征地。政府如果征收农村集体土地，必须根据同地同价原则，依法及时、足额、合理地补偿农民及其村集体组织[6]。而对失地农民的补偿也应从现行的按农业用途区分的产值补偿，转变为按农民权益进行补偿[7]；对失地农民的安置将提供就业、住房、社保等

２０１２年３月刊改革与开放

全面保障。

第四，实行集体土地和国有土地同权同价，参照国有土地有偿使用的有关规定，构建与国有土地权能一致、权益相同的集体土地产权制度，逐步形成城乡统一的土地市场管理体系，可以将目前存在农村集体建设用地隐形交易化暗为明，抑制集体土地资产性收益分配不公、土地市场秩序混乱、土地投机猖獗等一系列问题。目前集体土地隐形市场中，因为农村土地使用权流转存在政策风险，无法充分体现市场价值。大量低价的集体土地隐形市场交易存在，也影响着国有土地价格公平和公正的市场交易价格的形成，造成了集体土地资产和国有土地资产的流失。

第五，实行集体土地和国有土地同权同价，有利于城乡土地统筹利用。集体建设用地进入市场，可以缓解国有土地供应的不足。我国整个土地管理制度改革要把重点放到农地转用这个环节上。一般而言，城镇化是节约和集约利用土地的，而传统农村的建设用地具有福利性和不可交易性，不占没有任何好处，没有任何回报，所以即使农民大量进城，乡下的房子却依然闲置，别无用途。由于缺少市场机制，农村大量稀缺的土地资源闲置在那里。一方面城市建设面积扩大得偏快，另一方面农村占地不退，城乡两个都扩大，十分不利于耕地保护。我国建立城乡统一土地市场，城市建设用地扩大和农村居民点整理复垦相挂钩，农村建设用地复垦的投入，能够通过土地置换在城市建设过程中获得回报，有利于控制区域建设用地总规模，提高建设用地使用的效率和效益[8]。

三、集体土地与国有土地同权同价的后续思考

实行集体土地和国有土地同权同价，是政府为农村、农业、农民问题的解决开辟的新途径。它使得农民能够像过去城市一样“以地生财”，直接分享工业化和城市化过程中土地资产增值的收益。但是，要使这一政策能够顺利实施，仍然有许多的工作要做。

第一，集体土地和国有土地同权同价，国有土地征地规模减少，征地补偿标准提高，在目前各地国有土地出让收益占地方财政收入相当比例的情况下，如果没有建立新的财政收入来源渠道，它将直接威胁到地方政府的收支平衡。在危害地方政府利益的情况下，这一政策落实的可能性会削弱。

第二，集体土地和国有土地同权同价，集体土地进入市场，必须要落实集体土地的所有权，集体建设用地的收益必须归农民集体中的农民所有，而不应该被乡镇政府或地方政府所拦截。目前许多地方推动集体建设用地流转，农民并没有得到实际好处，相反政府却获得了更加多的可出让土地。

第三，集体建设用地取得入市条件后，受规划的影响，不是所有集体建设用地价值都会大幅度攀升，而是向同规划区域内同样用途国有建设用地的价格靠近，以同价的方式表现同权。这样，就必然会使被规划为商业用地的集体土地获利巨大，而被规划为其他用地的集体土地获利较小，甚至无利可图。如何平衡这些利益，就成为我们必须要解决的问题，否则将会引发混乱[9]。

第四，过去，在国家征收集体土地转变为城市建设用地之时，由于征地补偿标准与土地今后的用途无关，集体土地所有者之间不存在未来土地用途不同所带来的巨大利益差距。同时，国家作为城市建设用地唯一供应主体，不同土地用途之间的利益差距内部自我平衡。现在集体土地直接人市作为私人或群体利益方的交易获利行为，在得到规划所确定的特定土地用途所带来的交易收入时，应当支付必要的全部相关成本，否则就会形成对公共利益的侵占。基于这一理由，设计调节利益的分配机制就成为能否顺利实现同地同权同价的前提条件。

第五，在集体土地直接人市的过程中，由于土地一级市场的主体从单一的主体扩展为多元的主体，就必须考虑对建设用地指标、农地转用指标、年度计划指标、耕地占补平衡指标的合理分配。

第六，集体土地与国有土地同权同价，进入市场流转，不仅要向农民还权赋能，还必须有赖于农村的经济社会组织形式的制度改革、农村社会保障制度改革、农村金融改革等相应配套改革的同步推进。

参考文献：

[1]杨玲.深化宅基地流转改革,促进城乡统筹发展——

—重庆市实证研究[J].城市,2009（5）.

[2]阎炎.改革，城乡土地新期待——

—“首届城乡土地管理制度改革滨海新区高层论坛”综述[J].中国土地,2008（11）.

[3]陈美球.我国农村集体建设用地入市的思考[J].江西农业大学学报：社会科学版,2009（1）.

[4]龙开胜.农村集体建设用地流转的再思考[J].国土资源,2009（1）.

[5]高圣平.集体建设用地进入市场:现实与法律困境[J].管理世界,2007（3）.

[6]高中杰.集体建设用地使用权流转中的收益分配研究[J].经济师,2008（11）.

[7]陈勇鸣.贯彻落实科学发展观确保经济平稳较快发展[J].党政论坛,2009（3）.

[8]周铁涛.论集体建设用地流转制度构建[J].湖南科技学院学报,2008（5）.

[9]张梦琳.农村集体建设用地流转的资源配置效应及政策含义[J].中国土地科学,2008（11）.