关于农村集体土地制度经济改革的新思考

79089 农村研究论文
关于农村集体土地制度经济改革的新思
考
目前，我国农村的土地集体所有制存在的弊端是显而易见的，究其原因众多学者从不同的视角进行了较充分的研究，提出了五种具有代表性的观点：一是取消集体土地所有权，实行农民私人土地所有权；二是取消集体土地所有权，实行农村土地国有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和私人所有并存；四是农村土地复合所有制；五是完善集体土地所有权。

笔者认为在这五种代表性的解决方案之中，后四种均是权宜之策，不可能从根本上解决当前较激烈的土地矛盾。

本文从制度经济学的产权理论出发，在充分考虑相关困难的同时，从新的视角论述我国农村土地私有化的可能性，从而试图找出一条解决我国目前土地矛盾的有效途径。

一、制度经济学的产权理论
产权要想有效地作用，必须是可处置的（可转让的）。

在传统或其他制度禁止处置产权的地方，如中国禁止出售集体土地所有权，产权被束缚于一个虚无的所有者，而其他人尽管因具备更好的知识和技能而可能对该财产定价更高，却不能对该财产进行更好地利用。

保护私有产权可以激励人们积极地运用其财产和知识――包括促进人们去创造和检验有价值的信息，还可以将企业家精神、人的精力、创造性和竞争性导入建设性的、和平的方向，从而促进大量的正和博弈，这些正和博弈将汇入总的经济增长，并使社会成员更易于实现自己的愿望。

二、农村土地集体所有制的弊端
（一）集体所有权主体的缺位
通过对农村集体土地所有权的反思，不难发现我国农村集体土地所有权的本质是在建国初期通过将所有权赋予集体，通过统购统销，低价从农村取得资源，支援城市工业化发展战略的产物。

换言之，农村土地集体所有权是农民私有财产被消灭，农民被集体化的结果。

国家法律规定的“农民集体”一方面是土地所有权主体，另一方面又不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营管理，
该规定本身就违反了所有权的法律原则。

高飞（2009）等在湖北和贵州两省的调查显示，60.88%的受访农户表示承包地是国家的，而只有21.95%表示承包地是村集体的。

可见，农户对于与之生存和发展息息相关的农村土地归属状况的基本认识与实际情形相差甚远。

（二）土地矛盾的本质：公权与私权的争斗
由于政治运动和行政权力的介入，我国集体土地所有权的法律性质异化，使其背离了其应有的私权属性，而集体土地所有权的缺位与作为集体土地所有权行使主体的村民委员会依附于基层政府，更是使集体土地所有权的公权性质得到强化。

在制度设计者的眼里，坚持集体土地所有权，是在坚持事实上国有化的同时，国家为了获得高额土地出让金而排除制度障碍的需要，故意保留的一个很大程度上的空壳而已。

（三）集体所有权相关权能的扭曲
集体土地所有权作为私权的一种，应当具有占有、使用、收益和处分四项权能，但在2006年我国在全国范围内免除了各种农业税费后，集体土地所有权之主体应享有的合法土地权益彻底虚化。

另外，《土地管理法》以对耕地加强保护为由限制了集体土地所有权的使用范围，造成了
集体土地使用权能的不完全性。

我国《宪法》第10条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。

”可见，在我国，集体土地所有权之法律上的处分权能也不完全。

三、农村土地私有化研究的困难
高飞（2009）等在湖北和贵州两省的调查显示，
30.97%的受访农户认为承包地归国家所有最好，0.21%的受访农户认为承包地归乡（镇）集体所有最好，12.9%的受访农户认为承包地归村集体所有最好，3.97%的受访农户认为承包地归村小组所有最好，而44.37%的受访农户认为承包地归个人所有最好，所占比例最高。

目前农村土地私有化存在的主要困难包括：
（一）意识形态
基于我国《宪法》确立的实行社会主义公有制的基本经济制度，农村土地私有化变革方案短期内不具有现实性，所以笔者的提法是“一种假想的农村土地所有权变革”。

（二）土地分配
现今土地承包经营权是按照家庭人口平均分配的，家庭人口本身是一个变量，当进行土地私有化分配时，按现有土地的分配标准将会造成土地分配上的不均，短期内会引致农村社会的不稳定。

由于涉及占总人口三分之二的农村人口，数量庞大，具体问题层出不穷，制定一个合理合法的土地私有化分配方案极其困难。

（三）土地兼并
实行土地私有化，将面临如何走出土地兼并引发农民革命之后再平均地权的怪圈，一旦发生土地兼并，则不仅农村社会可能会出现贫富分化，而且大量无地农民会涌入城市，在相关的化解和应对机制尚未建立的情况下，社会动荡将不可避免。

（四）耕地保护
实行土地私有化，将面临耕地保护更加困难的问题。

土地私有化将使土地的占有、使用、收益和处分四项权能得到充分的体现，农户任意改变土地的使用用途将变得合理合法。

纵观历史，温饱一直是中国人至死不渝的追求目标，即使是现今经济发展的黄金时期，对温饱的隐忧也从来没有停止过，保护耕地的政策一直是反对农村土地私有化的理由。

四、农村土地私有化研究的可能性
（一）农村土地私有化研究可能是政治体制改革的切入点
土地矛盾的激化从侧面反映出意识形态存在一些与现实经济基础矛盾的地方，相对而言，对农民群体的改革较为容易，一旦成功，将具有倒逼效应，通过农村土地私有化的变革促成自下而上的意识形态的自我调整与转变。

（二）户籍制度为我国土地私有化研究的分配提供了可能一直以来受非议的户籍制度可能反而成为我国农村土地私有化的有利条件。

其实，土地集体化与城乡户籍制度是我国建国后实行工业化赶超战略的产物，两者是相伴而生的，从这个意义上讲，农村户籍本质是一种农村土地所有权的凭证。

笔者认为新的土地制度的构建思路应该为：保持已有城市土地的国有性质，将农村的土地全部私有化，包括宅基地、自留地、自留山、“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、耕地以及集体性质的城郊地，首先按照行政区划进行第一层次的分配，然后按照目前的户籍静态结构进行第二层次的分配。

对于行政区划内的战略性资源，可
以在对地方有所补偿的基础上实行国有管理，对于一般性资源，可以通过资源税体现资源的国家属性。

（三）农村土地私有化后出现土地兼并的可能性较小对于农村土地私有化后出现土地兼并可能性较小的原因，一是有理由相信农民是理性的经济人。

在我国农村人口向城市大量转移的经济发展过程中，农民对外界信息了解得越来越充分，他们有能力按照自己的利益最大化做出合理决策。

二是农民的收入来源不再单一而呈现多元化。

工业化是对农村居民收入增长贡献最大的因素，物质资本的高投入并没有带来收入的高增长，政府的政策效应正通过土地的产出增长显现出来，人力资本对农村居民收入增长的贡献率尽管位居第二，但其边际贡献率在所有要素中最高，并呈上升趋势，这意味着人力资本在不久的将来有可能成为对农村居民收入增长贡献最大的因素。

可见，农民不再绝对依赖土地收入生存，私有化后，土地只是他们所有财富中较小的一部分，不会出现为了生存而出卖土地的情况。

三是因为征地拆迁引发的矛盾，理性的农民越来越意识到土地的未来升值而具有的投资价值，而不会轻易出卖手中私有的土地。

（四）私有产权的界定将会极大地解放农村生产力
清晰地界定农村土地的私有产权，有以下三方面的积极效应：
一是从制度经济学的视角来看，明确的私有产权能最大限度地调动劳动者的积极性。

人们在私有的、界定清晰的产权条件下，才能预期自己努力的结果具有排他性，从而在“自私性”的驱动下，在最大程度地增进自身利益的同时，不知不觉促进整个社会福利水平的最大化。

二是“有恒产则有恒心”，稳定的土地私有产权促使农民加强对土地的投入，土地的利用效率将得到极大的提高。

目前因为城市化和农村土地产权的界定模糊不清，使大量的农地出现抛荒现象，农民认为土地不是“恒产”，不关心土地资产的保值增值，容易导致为获得短期利益而掠夺性经营的作法，致使土地资源质量下降。

在土地私有化后，这种局面将会得到根本改观，极大地提高已有土地资源的生产能力。

更为重要的是，农村土地的私有化改变了土地交易的主体，交易主体由原来的“国家――集体”
转变为“国家――个人”，这种“国家――个人”的交易模式将大大增加交易成本，而交易成本的增加将使交易结果更加审慎合理。

三是基于以上两个原因，农村土地私有化将成为继农村地区家庭联产承包责任制之后的第二次深刻变革，农村的生产力将得到更大的一次解放。

可以预见，随着农民积极性的增长和土地利用效率的提高，较少的农业用地将能养活更多的人口。

所以，土地私有化后，耕地保护的矛盾将反而有所缓和。

五、结论
目前我国农村土地集体所有权的制度设计是我国土地矛盾的主要源头。

制度经济学的产权与竞争理论认为，私有产权是竞争的基础，而竞争是解决社会矛盾的最有效手段，所以，农村土地私有化可能为解决我国目前较为激烈的土地矛盾提供一条可行的途径。

虽然我国农村土地私有化存在一些潜在的困难，诸如意识形态、土地分配、土地兼并以及耕地保护等方面，但我国农村土地私有化仍存在一定的可能性，这种可能性体现在意识形态具有自身的调整需求、户籍制度为土地分配提供了现实的制度基础以及私有产权本身固有的效率优势等，这些或许能保证农村土地私有化的顺利进行。

农村土地私有化可能会极大地激励
农民的积极性和提高土地的利用效率，也可能是继家庭联产承包责任制之后，又一次大规模解放农村生产力之举，并为解决长期困扰我国的“三农”问题提供一定的制度基础。

更重要的是，农村土地私有化能够改变原有土地交易的主体，促进经济社会的竞争性，化解社会矛盾于无形。