固定总价合同的清单与图纸不符该如何处理

【案例】某工程采用FIDIC合同条件，但修改为固定总价合同。承包商是按照

业主方提供的工程量清单进行的报价，并签订合同，合同总价2亿多。后来发现清单上有些项目与图纸不符合，增加费用约1千万，合同中业主方要求承包商按照图纸进行施工，承包商提出工程量清单与施工图不一致，要求调整合同

价款。但业主方的全过程审计单位拒绝了承包商的要求。

合同文件的优先顺序

在FIDIC 99CONS合同条件下，合同文件的优先顺序也是工程量清单（合同文

件的一部分）排在图纸之前的，双方产生矛盾时应以工程量清单为准。也就是

说应当以工程量清单为准来施工，如果业主坚持按照图纸施工，也就是允许变

更了，当然也应当允许承包商变更。

一个相反的案例

一个总承包合同，业主代表在审阅工程量清单时提出，工程量清单中有4套空压机系统，而实际建成后没有，改为了分布式的单体清吹系统，削减合同项下

付款；中方认为按照项目实际情况，项目为总承包合同，合同标的是建成

335MW出力的电站供应国家电网，在这种大的业主要求的前提下，中方提出

的技术建议，而后进行了优化设计，将空压机系统取消；同时举出大量在原清

单下没有的模块，说服业主代表没有继续纠缠。

谁负责工程量清单的准确性谁承担责任

1、在案例描述中，“业主方要求承包商按照图纸进行施工”，因此可认定承包商并不负责设计，否则业主方不应有此要求；

2、在案例描述中，承包商是按照业主方提供的工程量清单子目进行的报价，但

是实际上清单上有些项目与图纸不符合，因此问题的核心在于谁负责工程量清

单的准确性；

3、在案例描述中，“某工程采用FIDIC合同条件，但修改为固定总价合同。”因此可以认定承包商须负责工程量清单的准确性，否则何来固定总价合同？

因此，本人认为业主应拒绝索赔。

招投标过程的工程量清单澄清

清单形式的投标，在其投标过程中，应该存在一个图纸实际量和业主提供清单量的澄清过程，如果这过过程有了，所有的问题就解决了，看在投标过程中是如何约定的。若业主明确要求投标方核实清单量和工作内容并向业主提出疑问

（这就是投标过程答疑中的清单的复核调整并向所有投标方公示的过程），投

标方在投标过程中没有提出就应该由承包方承担；若业主要求按照其提供的清

单进行投标，就应由业主承担调整价格，此时提供的图纸只作为投标方施工方

案选择的依据，并按照相应的方案结合清单报价。《建设工程工程量清单计价

规范》GB50500-2003中规定了工程量的清单及其计价格式中明确说明必须有“工程量清单编制依据”。如若该过程省去了，双方应该都存在责任。

发包人是否要求承包商在投标时对图纸进行核量？

这个问题应根据发包人在招标文件中是否要求承包商在投标时对图纸进行核

量，并以核实的工程量为报价基础而区别对待。在实践中一般会出现如下三种

情况：

1、发包人在招标文件中明确指出发包人提供的工程量清单仅作为承包商报价的

参考，承包商必须以自行核量结果作为报价基础。这种情况下显然属于承包商

自身报价错误，当然无权要求调整合同价款；

2、发包人在招标文件中要求承包人按照发包人提供的工程量清单报价，并不得

修改工程量清单。在这种情况下，由于承包商报价范围仅限于发包人提供的工

程量清单，因此如果图纸工程量超过了工程量清单，则承包商有权要求调整合

同价款；

3、发包人在招标文件中要求承包商按照工程量清单报价，但同时规定如果承包

商认为工程量清单存在错误，可以要求发包人澄清和修改招标文件。在这种情

况下发包人往往会以承包商在投标时没有要求发包人澄清和修改，因此无权要

求调整合同价款，为此争议就产生了。对于该种情况下的争议，个人觉得按照

公平的承包商有权要求调整。

另外，由于工程量清单是确定承包商报价范围（也即合同总价构成）的最直

接、最基本的证据，因此即便总价合同履行中没有发生设计变更，其作用亦不

可忽视。

图纸发放时间

我认为首先得考虑与清单不符的图纸是在什么时候发放的。在国内而言，如果

招标时已发放图纸，并在招标文件中明确要求投标人对图纸及工程量清单进行

审核，并且其投标期符合法律规定的时间（即未压缩投标时间），那么投标人

因未尽到自己的义务而导致的这一后果，则应由投标人自己承担。

固定总价合同的工程量清单缺陷由承包商负责

1、从文件优先顺序角度考虑，首先合同是固定总价合同，合同中关于合同价格

的条款，应当优先于图纸和工程量清单，因此在工作范围没有实质性变更时，我觉得应该固定总价合同应当首先被遵守；

2、从图纸本身的性质角度考虑，在通常情况下，图纸设计的深度往往达不到一

定的要求，尤其是中国设计院的设计习惯，因此在合同中，图纸应该同工程量清单结合起来，招标人提供的工程量清单中所列工程数量仅作为投标的共同基

础和最终结算与支付的依据，而投标人必须按照图纸施工；

3、从强调承包商的专业性和经验角度，作为一个有经验的承包商，长期从事技

术性工作，理应发现招标文件中图纸和工程量清单存在的缺陷；

4、总价合同往往有较高的利润空间，这也就意味着承包商应当承担更多的风

险，从这个角度也应该支持业主拒绝承包商的要求；

5、总价合同的根本是业主将合同履行过程的大部分风险转移给承包方承担，从

根本上控制工程造价不突破预算。因此基于合同中建设方的优势地位和对于竣

工结算的考虑，签订固定总价合同对承包方来说，所要承担的风险比建设方更多。

6、在实际情况下，图纸的深化设计也往往会导致清单的变化，那么这种固定

总价合同下，一些增项和消项的项目，是否也有权扣除/增加合同价款，我主张在总价合同下，对于竣工结算也应当简化，遵照总价合同的付款方式；

7、按照我国的相关法律法规，应当是图纸解释工程量清单，报价时应以图纸为准。

对于2亿元的项目，1000万左右的价格差异，我觉得业主有权拒绝，也可酌情考虑，毕竟承包商是以盈利为目的。

合同双方固定总价约定的真实意思表示

分析该案例的切入点就在于双方在签定合同时关于固定总价约定的真实意思表示。

1、如果业主在招标时明确要求按照工程量清单报价，承包商也按工程量清单进

行报价。此时，一方面承包商应当按图施工，另一方面，价款应当根据实际施

工内容据实调整（按照清单确定的单价），即业主方不能拒绝承包商的要求。（注：所谓的固定总价是相对概念，其总价相对的是一个明确的工作范围，如

果工作范围变化了，即便是固定总价，也应当调整。承包商承诺承担某一量变

范围内的风险除外）

2、如果业主在招标时要求按图纸进行报价，工程清单仅作为参考，承包商报价

亦无相反的意思表示，双方亦按此签署合同，则价款在图纸范围内固定不变，

如果不发生变更，价款不调整。

工程量清单模式的两种合同类型有区别

总价是否调整与签订的合同是设计加建造合同，还是施工总承包合同有关。

如果是设计加建造合同，承包方负责优化设计，清单的总价是主要的约束，除

非业主修改设计，否则价格很难调整。

如果是施工总承包合同，承包商的主要义务以图纸为准，那么在投标时，承包

商需要认真核对设计图纸，找出清单与图纸的差别，工程量的错误常常是承包

人索赔的很有利的手段，但是如果承包商在投标阶段没有发现清单的错误，最

后图纸中没有清单中的工程量，承包商只能自认吃亏。