城市边缘地区村庄规划与控规协调机制研究——以广州市萝岗区为例
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比较内容 规划编制时间 规划期限 上一轮村庄规划 2007-2009 年 村域用地规划期限为 2008-2010 年，远景 协调至 2020 年 《萝岗区土地利用总体规划 主要规划依据 （1997-2010） 》 、 《广州市萝岗区九龙中心 镇总体规划（2006-2020） 》 、 《广州市萝岗 区九龙镇村庄布点规划（2008-2010） 》 明确村庄发展方向，合理村庄布局，改善 规划目标 村庄环境，完善基础设施，提高村民生活 水平与生活质量 2010 版控规全覆盖 2010-2012 年 2010 年基准年 《广州市城市总体规划（2001-2010） 》 、 《广 州市萝岗区土地利用总体规划 （2010-2020） 》 、 《广州市萝岗区发展战略规 划》 、 《广州市萝岗区发展策略与行动规划》 整合已有各项规划成果，深化落实上层次规 划，完成规划区控规“一张图”管理平台
2.2 规划比较分析 2.2.1 规划未形成协调
上一轮村庄规划按照统一格式在短期内编制完成，以三至五年的村庄发展行动计划为 主，由于规划期限较短，村域用地方案与村庄发展的实际较为接近。控规全覆盖虽在上一轮
村庄规划之后编制， 规划目标中提及要整合已有各项规划成果， 但并未将村庄规划作为参考 依据。而且相较于村庄规划而言，控规全覆盖以城市规划的方法来做规划，欠缺对村庄发展 实际的考虑，用地方案较为粗放（图 1） ，尤其是对于村庄规划的新村用地、村庄经济发展 留用地未进行落实。 表 1 萝岗区上一轮村庄规划与控规全覆盖比较情况一览表
划以及镇规划并列统称为城乡规划， 为乡村规划的制定与实施提供了法律依据。 随着法律地 位的提升，乡村规划将更充分地与城市规划形成对接与协调。 当前， 学术界对于规划协调机制的研究主要关注于城市规划与土地利用总体规划 （以下 简称“土规” ）[3-4]，村镇体系规划、新农村建设用地规划与土规[5-6]，镇规划与村庄规划[7] 之间的协调， 较少关注乡村规划与城市规划之间的协调， 但在实践中已有针对乡村规划与城 市规划协调编制的经验，有待相关学术研究的探讨。此外，在城市边缘地区，城乡之间的社 会经济联系更加紧密，具有显著的城乡过渡性、边界不稳定性和动态变化性[8]，城乡规划之 间的协调内容将更加突出。 本文将以具有城乡规划协调编制实践经验的广州市萝岗区为研究 对象，探讨城市边缘地区村庄规划与控规的协调机制。
2 上一轮村庄规划与控规全覆盖回顾
2.1 规划编制概况
2007 年以来，以城乡规划统筹为目标，广州市开始有计划、有步骤地开展村庄规划编 制工作[9]， 至 2009 年完成了全市各区县近 1700 条村庄的村庄规划， 实现村庄规划全覆盖[10]。 当时，在城镇建设、工业园区建设的带动下，萝岗区各村都不同程度受到城市化、工业化的 影响，由此带来征地补偿、拆迁安置、村经济发展留用地落实、宅基地固化等问题，并对村 公共设施建设、村容村貌改善提出新要求。在上述背景下，萝岗区对区内所有村庄分期分批 进行了村庄规划，主要目的在于固化旧村防止无序扩张，规范并促进新村社区形成，划定村 经济发展留用地引导村集体经济发展，使村庄建设和管理统一纳入城市规划和管理范畴。 2009 年 5 月，广州市又正式启动了番禺区、花都区、白云区北部、萝岗区的控规全覆 盖工作，编制范围约 1284km2，涉及 254 个村庄。此次控规编制，并非新编规划，而是在落 实上层次规划的基础上对近年编制的控规、专项规划进行梳理，将省、市、区重点项目，已 批规划行政许可等落实到控规[11]。萝岗区以广州开发区为基础，以由单一的产业园区向综 合性产业新城转型为目标，城市发展建设迅速。为实现“总规―控规”联动的目标，促进控 规全覆盖工作，保障“一张图”管理，并引导区内各建设项目顺利实施，萝岗区编制全区控 规，为城市规划行政主管部门的行政许可和执法管理提供依据。
城市边缘地区村庄规划与控规协调机制研究 ——以广州市萝岗区为例
刘黄丁，姚龙
摘要：在城乡统筹的背景下， “城”与“乡”的互动需要规划的协调。尤其在城市边缘地区，城乡建设矛盾 突出，更具有统筹发展的必要性。一般而言该区域城乡规划均有覆盖，既编制控规又编制村庄规划，两者 之间由于规划背景、依据、目标存在差异，需要通过协调实现一致，以共同指引地区的发展。本文以广州 市萝岗区为研究对象，在回顾上一轮村庄规划与控规全覆盖编制情况的基础上，比较两者之间的差异，分 析存在不协调的原因。在《城乡规划法》的颁布实施与广州村庄规划编制指引的背景下，萝岗区编制了新 一轮村庄规划与控规调整并进行了协调。在此基础上，本文明确了村庄规划与控规之间协调动力机制，并 从规划编制衔接一致、规划成果管理对接、村民参与贯穿始终等三个方面总结了村庄规划与控规之间的协 调路径。 关键词：村庄规划 控规 城市边缘地区 协调路径 萝岗区
1 引言
2014 年中央经济工作会议强调“认识新常态、适应新常态和引领新常态，是当前和今 后一个时期我国经济发展的大逻辑” 。在新常态下，更加注重发展的质量和效益，既要求城 乡发展方式转型，由以往粗放式的城镇化发展将转变为盘活存量、提质增效的内涵式提升； 又要求城乡统筹谋划更高质量的发展，通过完善城乡各类发展要素的相互关系，实现“城” 与“乡”的互动发展。随着国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出建 立城乡统一的户口登记制度， 取消农业户口与非农业户口性质区分， 标志着城乡二元户籍Fra Baidu bibliotek 理模式将逐步退出历史舞台，加速推动了城乡一体化发展的进程。 “城”与“乡”之间的规划协调统一是指引城乡一体化发展的重要方法与途径。2008 年《城乡规划法》颁布之前，编制乡村规划的主要依据为《村庄集镇规划建设管理条例》 ， 与城市规划形成二元管理结构，导致乡村规划编制与管理相对薄弱，已经编制规划的乡村， 也未能充分体现乡村特点，难以满足农民生产和生活需要[1]。长期以来乡村规划一直未得到 足够的重视，以致理论和应用都十分薄弱。新农村建设以来，乡村规划受到重视，得到快速 发展[2]。 《城乡规划法》的颁布实施，将乡村规划划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规
2.2 规划比较分析 2.2.1 规划未形成协调
上一轮村庄规划按照统一格式在短期内编制完成，以三至五年的村庄发展行动计划为 主，由于规划期限较短，村域用地方案与村庄发展的实际较为接近。控规全覆盖虽在上一轮
村庄规划之后编制， 规划目标中提及要整合已有各项规划成果， 但并未将村庄规划作为参考 依据。而且相较于村庄规划而言，控规全覆盖以城市规划的方法来做规划，欠缺对村庄发展 实际的考虑，用地方案较为粗放（图 1） ，尤其是对于村庄规划的新村用地、村庄经济发展 留用地未进行落实。 表 1 萝岗区上一轮村庄规划与控规全覆盖比较情况一览表
划以及镇规划并列统称为城乡规划， 为乡村规划的制定与实施提供了法律依据。 随着法律地 位的提升，乡村规划将更充分地与城市规划形成对接与协调。 当前， 学术界对于规划协调机制的研究主要关注于城市规划与土地利用总体规划 （以下 简称“土规” ）[3-4]，村镇体系规划、新农村建设用地规划与土规[5-6]，镇规划与村庄规划[7] 之间的协调， 较少关注乡村规划与城市规划之间的协调， 但在实践中已有针对乡村规划与城 市规划协调编制的经验，有待相关学术研究的探讨。此外，在城市边缘地区，城乡之间的社 会经济联系更加紧密，具有显著的城乡过渡性、边界不稳定性和动态变化性[8]，城乡规划之 间的协调内容将更加突出。 本文将以具有城乡规划协调编制实践经验的广州市萝岗区为研究 对象，探讨城市边缘地区村庄规划与控规的协调机制。
2 上一轮村庄规划与控规全覆盖回顾
2.1 规划编制概况
2007 年以来，以城乡规划统筹为目标，广州市开始有计划、有步骤地开展村庄规划编 制工作[9]， 至 2009 年完成了全市各区县近 1700 条村庄的村庄规划， 实现村庄规划全覆盖[10]。 当时，在城镇建设、工业园区建设的带动下，萝岗区各村都不同程度受到城市化、工业化的 影响，由此带来征地补偿、拆迁安置、村经济发展留用地落实、宅基地固化等问题，并对村 公共设施建设、村容村貌改善提出新要求。在上述背景下，萝岗区对区内所有村庄分期分批 进行了村庄规划，主要目的在于固化旧村防止无序扩张，规范并促进新村社区形成，划定村 经济发展留用地引导村集体经济发展，使村庄建设和管理统一纳入城市规划和管理范畴。 2009 年 5 月，广州市又正式启动了番禺区、花都区、白云区北部、萝岗区的控规全覆 盖工作，编制范围约 1284km2，涉及 254 个村庄。此次控规编制，并非新编规划，而是在落 实上层次规划的基础上对近年编制的控规、专项规划进行梳理，将省、市、区重点项目，已 批规划行政许可等落实到控规[11]。萝岗区以广州开发区为基础，以由单一的产业园区向综 合性产业新城转型为目标，城市发展建设迅速。为实现“总规―控规”联动的目标，促进控 规全覆盖工作，保障“一张图”管理，并引导区内各建设项目顺利实施，萝岗区编制全区控 规，为城市规划行政主管部门的行政许可和执法管理提供依据。
城市边缘地区村庄规划与控规协调机制研究 ——以广州市萝岗区为例
刘黄丁，姚龙
摘要：在城乡统筹的背景下， “城”与“乡”的互动需要规划的协调。尤其在城市边缘地区，城乡建设矛盾 突出，更具有统筹发展的必要性。一般而言该区域城乡规划均有覆盖，既编制控规又编制村庄规划，两者 之间由于规划背景、依据、目标存在差异，需要通过协调实现一致，以共同指引地区的发展。本文以广州 市萝岗区为研究对象，在回顾上一轮村庄规划与控规全覆盖编制情况的基础上，比较两者之间的差异，分 析存在不协调的原因。在《城乡规划法》的颁布实施与广州村庄规划编制指引的背景下，萝岗区编制了新 一轮村庄规划与控规调整并进行了协调。在此基础上，本文明确了村庄规划与控规之间协调动力机制，并 从规划编制衔接一致、规划成果管理对接、村民参与贯穿始终等三个方面总结了村庄规划与控规之间的协 调路径。 关键词：村庄规划 控规 城市边缘地区 协调路径 萝岗区
1 引言
2014 年中央经济工作会议强调“认识新常态、适应新常态和引领新常态，是当前和今 后一个时期我国经济发展的大逻辑” 。在新常态下，更加注重发展的质量和效益，既要求城 乡发展方式转型，由以往粗放式的城镇化发展将转变为盘活存量、提质增效的内涵式提升； 又要求城乡统筹谋划更高质量的发展，通过完善城乡各类发展要素的相互关系，实现“城” 与“乡”的互动发展。随着国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出建 立城乡统一的户口登记制度， 取消农业户口与非农业户口性质区分， 标志着城乡二元户籍Fra Baidu bibliotek 理模式将逐步退出历史舞台，加速推动了城乡一体化发展的进程。 “城”与“乡”之间的规划协调统一是指引城乡一体化发展的重要方法与途径。2008 年《城乡规划法》颁布之前，编制乡村规划的主要依据为《村庄集镇规划建设管理条例》 ， 与城市规划形成二元管理结构，导致乡村规划编制与管理相对薄弱，已经编制规划的乡村， 也未能充分体现乡村特点，难以满足农民生产和生活需要[1]。长期以来乡村规划一直未得到 足够的重视，以致理论和应用都十分薄弱。新农村建设以来，乡村规划受到重视，得到快速 发展[2]。 《城乡规划法》的颁布实施，将乡村规划划分为乡规划和村庄规划，与城镇体系规