1769.广州市新一轮村庄规划编制思路研究——以广州市白云区村庄规划为例

1769.广州市新一轮村庄规划编制思路研究——以广州市白云区村庄规划为例赵楠代秀龙黎逸科孙鸥摘要：在国家、省、市层面关于社会主义新农村建设等政策以及《城乡规划法》实施的大背景下，对广州市上版村庄规划从规划编制、规划管理与实施方面进行回顾与反思，得出上版村庄规划基本实现全覆盖，但存在村规划标准与村规划建设行政许可实施细则缺位，与乡村规划建设许可制度的要求难以衔接，规划报建与控违、拆违的联动机制不完善，村民住宅报建程序复杂等规划编制以及规划管理方面的问题，导致村庄规划实施性较差。

基于此，对新一轮村庄规划编制与管理的重点和方法进行研究。

在规划编制方面，提出制定前置规划标准、划定村庄规划区、将村民公众参与纳入规划编制程序；在规划管理与实施方面，建议建立规划管理工作体系，构建规划实施监控机制，建立村民公众参与机制，实施《乡村规划建设许可证》制度。

新一轮村庄规划编制研究旨在为广州市村庄规划寻求新思路、新路径，在城乡一体化方面具有重要的理论和实践指导意义。

关键字：村庄规划；规划编制；规划管理；实施保障1 村庄建设、规划与管理现状1.1 村庄现状情况广州市白云区江高镇、钟落潭镇、太和镇、人和镇，共计118条行政村。

现状白云区村庄户籍人口总数为36.61万人，现状村庄建设用地8319.96公顷，人均村庄建设用地227平方米。

其中，村生活用地5203.01公顷，人均142平方米；农村集体经济留用地3116.95公顷，人均85平方米。

图1 广州市白云区四镇村建设用地现状分布图白云区从1996年开始即停止批准宅基地住房建设申请，十几年来，各镇人口不断增长，农村分户建房迫切需要土地安排。

在无法合法获得住房建设的情况下，许多村民进行违法建设。

自上世纪80年代初至今，白云区的村民住宅建设经历了从无序、宽松的管理到逐步纳入规范、严格的管理；从低潮到高潮、又渐渐平稳回落的几个阶段，存在的问题主要有以下几个方面：（1）高密度、极度散布的“城中村”的形成（2）村庄布局分散、土地使用粗放，土地资源浪费严重（3）“空心村”、闲置土地出现（4）村庄设施配套水平低、环境问题较突出，村民生活质量有待提高1.2 村庄规划编制情况1.2.1 编制背景（1）国家背景党中央在十六届五中全会上指出要扎实稳步地推进社会主义新农村建设。

2006－2009年，中共中央、国务院连续出台四个指导“三农”工作的中央一号文件，这些政策文件进一步加深了对社会主义新农村的建设指导。

2008年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》，对应原来城市和乡村二元结构的城市规划和村镇规划，被城乡规划所取代，首次明确的把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划体制，进入城乡统筹的规划管理新时代。

（2）省、市背景2006年，广东省颁布了《广东省村庄规划建设管理条例（试行）》，同年又发布了《广东省村庄整治规划编制指引（试行）》。

2008年，广东省委省政府在《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中提出“实施‘万村百镇’整治工作”，为广东省城乡规划建设管理工作提出了具体而明确的要求。

2007年4月召开了广州市全市农村工作会议，会议提出开展全市性的村庄规划工作，同月广州市规划局发布了《广州市村庄规划编制要求》，指导广州市的“村庄布点研究，新村建设和旧村改造、整治规划的编制工作”。

2008年5月，广州市人民政府办公厅向全市发文，要求各区、县级市人民政府落实市规划局制订的《广州市村庄规划编制工作方案》。

1.2.2 上版村庄规划编制概况在国家、省、市层面的政策背景下，广州市在2007-2009年三年间完成了全市各区县近1700条村庄的村庄规划，白云区完成了村庄布点规划和四个镇的村庄规划，基本实现了全覆盖，解决了一些农村地区长久存在的实际问题，例如村民最关心的宅基地等问题。

虽然由于建设用地指标有限、新增宅基地的规模有限，但是也让村民看到了希望，开始有了正常途径的村民住宅建设的申请。

同时上版村庄规划还对旧村整治、村庄拆迁安置、村经济发展用地配置等问题做了一定的研究，虽然不能完全解决问题，但还是总结了一些有效的方法和成功的实践经验。

1.2.3 存在的问题（1）规划标准缺失村庄规划编制初期阶段，相应的国家标准、规范等暂时缺位，地方也没有出台统一标准，规划编制过程相对困难，边规划边探索。

（2）实施机制缺乏按照统一格式短期内编制完成的村庄规划大都是三年或者五年的村庄发展行动计划，没有给出一个明确的村庄建设行动计划，对于村庄建设的主体、村庄建设的资金来源等影响村庄规划实施与否的重要问题缺乏深入研究。

（3）农村经济发展驱动力思考不足新农村建设不仅是村民住宅和农村环境的建设，更重要的是为不同地区、不同类型的村庄找到经济驱动力，增加村庄自身的造血功能，而已完成的这轮全覆盖式的规划注重近期物质形态规划，对农村经济发展动力缺乏应有的思考。

（4）村庄分类研究欠缺例如白云区江高镇城市化、工业化发达的地区和钟落潭镇经济相对欠发达地区的农村情况差异很大，其规划方法和重点解决问题都不尽相同。

应对不同地区、不同类型的村庄因地制宜制定制定不同的规划编制内容和要求，真正做到分类引导，增加规划的可操作性和指导意义。

（5）公众参与重程序、轻效果通过上一轮村庄规划实践来看，规划过程的公众参与大多都流于形式（在一些特殊性质的村庄规划中具有成功的公众参与案例，例如广州“城中村”规划实践过程中大多都结合具体的案例进行了效果较好的公众参与实践）。

面对如此大量的普通村庄规划，组织编制机构仅通过过程审核的方式检查公众参与的过程；规划过程村委会意见及反馈、规划初步成果公示等方面的记录资料。

而实际上设计单位在短短的几个月时间中要完成数条甚至数十条村庄规划，在规划的过程中仅仅注重公众参与程序，而忽略了实质性效果。

（6）村庄规划在法定规划层面定位不明确《城乡规划法》的颁布明确了村庄规划的法律地位，但由于还缺少相应的实施细则或办法，让村庄规划在法定规划层面的定位不明确。

1.3 村庄建设管理情况1.3.1 建设管理历史沿革上世纪80年代以前，因经济发展和城市化进程较慢等原因，白云区村民住宅建设量低，以自发建设为主。

至1983年，当时的郊区人民政府开始将村民建房纳入管理，颁布了《广州市郊区村镇建房用地规划和建设管理暂行办法》，对村民建房的用地规模、审批办法作出了规定。

此时村民住宅建设仍处于较缓慢的发展阶段。

1986年和1987年，广州市先后分别颁布了《广州市城市规划管理办法》和《广州市城市规划管理办法实施细则》，规定白云区三元里、松洲街范围的所有建设工程由广州市规划局审批，其他范围的村民住宅由白云区审批，同时规定了私房建设的退缩、层数等规划要求。

1989年，成立了白云区规划土地管理处（广州市规划局白云分局的前身）。

1991年，区政府转发了白云分局《关于办理用地报建程序和审批权限的意见》，涉及村民住宅报建的规定内容为：街道范围内和原石井、新市、同和三个镇范围内以及各镇政府驻地（墟镇）范围内的村民住宅建设工程由白云分局审批，其他村范围内的村民住宅建设工程由所在镇政府自行审批各自辖区范围内的村民住宅建设工程。

该《意见》同时规定村民住宅建筑层数不超过4层，但没有提出建筑退缩间距等具体要求。

1997年，《广州市城市规划条例》颁布后，为使白云区村民住宅建设规划管理与《广州市城市规划条例》的要求相一致，《白云区属镇村私房设计报建管理规定》文件要求各镇审批村民住宅建设工程须同时将审批资料送白云分局备案，并制定了村民住宅层数、主次朝向退缩间距等审批要求。

2000年，白云区政府发出了《关于迅速制止农村违法建房的紧急通知》，规定所有村民住宅建设工程须由白云分局审批，至此，过去下放给各镇的报建审批权全部收归规划部门。

1.3.2 存在问题（1）违法建设屡禁不止（2）“一户多宅”问题严重（3）对于违法建设控制、拆除等缺少实际可操作的手段（4）宅基地及土地权属流转、村民住宅建设土地供应困难等问题（5）村民住宅报建程序复杂，行政门槛高1.4 小节由于村庄传统文化思想根深蒂固，人口管理城市化与空间城市化、乡土文化城市化不同步，现状村庄建设出现以下问题：以经济社为主体的分散建设的村庄布局、高密度城中村或旧村建设、空心村等多种建设矛盾并存，市政基础设施不完善、公共服务设施缺乏、居住环境较差、农工商居混杂等问题突出。

由于村庄建设尚未适应社会经济发展，同时缺乏可操作性强的规划管理引导，导致目前村庄规划管理面临以下问题：违法建设屡禁不止，规划报建与控违、拆违的联动机制尚未完善；尚未建立立足于“一户一宅”原则的村民住宅建设管理平台；村民住宅报建程序有待简化；村规划管理标准尚未明确，村规划标准与村规划建设行政许可实施细则缺位；村庄规划缺乏上位规划的有效指导，城乡规划与土地利用总体规划存在矛盾；上版村庄规划不适应建立乡村规划建设许可制度的要求。

2 新一轮村庄规划编制思路根据上述总结的村庄建设现状、村庄规划编制、管理、实施方面存在的问题，新一轮村庄规划需要从以下方面去思考：第一，根据《城乡规划法》，在上位规划缺少村庄规划区划定的前提下，新一轮村庄规划需要明确村庄规划区划定的原则与范围。

村庄规划区划定的原则需要体现以下内容：与土地利用总体规划的衔接、尊重现状建设、尊重村民与村集体的发展意愿、符合地区发展需要、集约节约利用土地。

第二，在国家标准《村规划标准》出台之前，制定相关的地方规划建设标准。

其中包括：土地利用分类标准、村庄人均建设用地与户均建筑面积（符合人口增长、经济增长要求、村庄类型）、新增分户计算标准、规划控制指标体系（城乡区别对待，标准制定的合理性）等。

第三，加强村庄规划的可操作性与前瞻性。

村庄规划的可操作性体现在结合规划管理面临的问题（如行政许可、一户多宅、土地利用粗放、违法建设等）提出规划控制要求。

村庄规划的前瞻性体现在加强村庄规划与地区发展规划的良好衔接，明确村庄的发展定位与发展策略。

第四，加强公众参与力度，体现村庄规划的公平、公开、公正。

村民的公众参与已经在广州市多个“城中村”改造项目中获得大量的实践经验，形成了一定的公认合理的工作流程。

新一轮村庄规划可以参考相关经验，统一制定相关的程序规定，保障村民的公众参与权利。

有村民支持的村庄规划，有利于村庄规划的依法依规、顺利有序落实，有利于筹措规划建设实施资金，有利于落实地区发展意图。

2.1 规划编制的前置标准制定工作（1）制订村庄建设用地标准，对宅基地建设标准按照不同类型村庄有所规定以及对于村庄建设用地各类用地（例如主要的住宅建筑用地、公共服务设施配套用地、道路用地等）的比例构成作出规定。

（2）分户标准、新增加户数预测方法以及规划控制指标体系应研究制订统一标准，或者根据现状调研情况制定不同标准与方法，以供各地区按实际情况选择确定。