水源地输血型与造血型生态补偿机制的有效性边界_以黄浦江上游水源地为例

第27卷第1期世界林业研究Vol.27No.1 2014年2月World ForestryＲesearch Feb.2014水源地输血型与造血型生态补偿机制的有效性边界*

———以黄浦江上游水源地为例

刘平养张晓冰宋佩颖

（复旦大学环境科学与工程系，上海200433）

摘要：我国水源地保护普遍存在保护与发展的矛盾，而生态补偿被视为缓解这一矛盾的重要路径。无论是输血型补偿还是造血型补偿，均存在有效性边界。文中以黄浦江上游水源地为例进行研究，发现无论输血型补偿还是造血型补偿均不能有效解决水源地保护与当地社会经济发展需求之间的矛盾，水源地的社会经济活动强度是影响生态补偿有效性的关键要素。提出有效的生态补偿机制应当以整体降低水源地的社会经济活动强度为导向，结合城市化进程，不断降低区域的人口密度，激励土地利用从高强度向低强度方式转变。

关键词：水源地，输血型，造血型，生态补偿，经济活动强度，中国

中图分类号：F062.1，F206文献标识码：A文章编号：1001－4241(2014)01－0007－05 DOI：10.13348/ki.sjlyyj.2014.01.002

On the Effectiveness of Two Ecological Compensation Mechanisms：

A Case Study of Drinking Water Source Land of Upstream HuangpuＲiver

Liu Pingyang Zhang Xiaobing Song Peiying

（Department of Environmental，Science and Engineering，Fudan University，Shanghai200433，China）

Abstract：Drinking water source land protection often faces the confliction between environmental protection and economic development in China，and ecological compensation are widely regarded as one of the solutions．However，whether“government-led compensation”or“market-based compensation”has clear boundaries of effectiveness．Taking the upstream HuangpuＲiver as an example，the paper studied the ecological compensation mechanisms and found that neither the“government-led compensation”nor the “market-based compensation”can resolve the conflicts between local development demands and water source land protection，and that the intensity of social and economic activities is the key factor to influence the effectiveness of ecological compensation．Thus an efficient eco-compensation mechanism should be capable of scaling down the population density and promoting the shift from high-intensify to low-intensity land use with the focus on decreasing the intensity of social and economic activities in water source land and with the consideration of urbanization process．

Key words：drinking water source land，government-led compensation，market-based compensation，ecological compensation mechanism，intensity of socio-economic activity，China

*收稿日期：2013－04－16；修回日期：2013－12－11

基金项目：上海市社科规划青年课题（2011JG002－EZH750）；复旦大学青年教师科研能力提升项目（20520133209）

作者简介：刘平养（1981－），男，广东饶平人，经济学博士，复旦大学环境科学与工程系讲师，主要研究方向为资源与环境经济学，E-mail：py-liu@fudan．edu．cn

张晓冰（1987－），女，北京人，复旦大学环境科学与工程系环境管理硕士研究生，主要研究方向为环境管理与公共政策

宋佩颖（1990－），女，上海人，复旦大学环境科学与工程系环境管理硕士研究生，主要研究方向为环境管理与公共政策

世界林业研究第27卷

1水源地生态补偿难题

长期以来，我国绝大部分城市水源地始终面临着保护和发展的难题：一方面，随着城市经济的快速发展和城市规模的扩大，对安全、稳定的水资源供给服务的需求急剧上升；另一方面，水源地所在区域社会经济发展水平相对落后，当地政府和群众的发展需求日益迫切。这大幅度增加了水源地保护和管理的难度。环保部公布的数据显示，2010年全国113个环保重点城市监测的395个集中式饮用水源地达标水量占取水总量的八成不到，从水源地取出的水量近24%低于Ⅲ类水标准。

生态补偿机制被广泛视为解决水源地保护和发展难题的重要途径。近年来，我国有关生态补偿机制的理论研究和实践快速发展。遗憾的是，迄今为止对这一概念依然存在不同的解读。对于水源地生态补偿也有不同观点［1］：一类以“输血型”的补偿措施为主，主要是政府通过强化《水源地管理条例》、工农业污染整治等方式加强水源地管理和提高保护投入，同时以政府转移支付的方式对水源地进行财政补贴；另一类是主张“造血型补偿”，即通过水源地各类资源的合理开发实现当地社会经济可持续发展和水源地有效保护的双重目标［2－4］。

无论是输血型补偿还是造血型补偿，迄今为止仍主要以理论探讨为主，具体实践较少，鲜有成功的案例。关键原因在于，任何模式均存在发挥作用的有效性边界，而这一问题却被严重忽视了。本文拟以黄浦江上游水源地为例，审视造血型补偿机制和输血型补偿机制的有效性问题，探索更加切合实际的生态补偿机制。

2输血型补偿和造血型补偿比较

输血型补偿和造血型补偿是生态补偿研究的2类基本主张。一些学者将政府以行政命令对保护对象的各类社会经济活动进行规制的做法视为最初的输血型补偿形式。实际上输血型补偿除了政府对保护对象的特定规制之外，还包括与此相关的财政补贴或财政转移支付。后来研究发现政府主导的生态补偿存在严重的效率损失，而市场机制的引入可以优化资源的配置并且产生有效的激励。例如，“生态服务支付”（PES）或“生态效益付费”（PEB）强调的是通过市场购买的方式实现污染者付费或者获益者付费，达到环境保护与经济发展的双赢［5］。从国外发达国家和发展中国家的实践来看，输血型补偿常见于发达国家，而造血型补偿常见于发展中国家［6］。

2.1输血型补偿及其局限性

输血型补偿是指政府通过颁布法律法规等方式对水源地的各项社会经济活动进行严格的管制，同时以转移支付的形式为水源地提供直接经济补偿。发达国家对水源地管制基本采用这一模式。例如，美国纽约的饮用水源地保护主要通过土地征用、购买土地发展权、土地休耕和其他有利于水源地保护的社会经济活动提供补贴等途径，德国通过严格的土地利用规划限制水源区的社会经济活动以及对生态农业、土地休耕等进行补贴的方式来保护水源地［7］。发展中国家尽管也采取行政立法手段对水源地进行严格的管制，但是往往因为财政实力薄弱而无力进行相应的转移支付（即“输血”），同时也缺乏足够的执法能力和监督管理能力。因此，输血型补偿在发展中国家的实施效果普遍较差。

输血型补偿的基本要求是管制与补偿紧密结合，缺一不可。这就意味着需要有较完善的公共财政制度作为保障。另外一个不可忽视的原因是发达国家与发展中国家水源地的现实差异。发达国家的城市化进程已经完成，人口在城镇的高度聚集大幅度降低了水源区的人口密度。而发展中国家与此相反，农村人口比重大，往往聚集在自然条件较为优越的水源地区。此外，完善的补偿标准分析体系，健全的法律法规，以及受偿方与支付方之间的协商、谈判、交易、竞标等多种保障机制的建立，对输血型补偿的实施效率也至关重要［6］。

2.2造血型补偿及其局限性

输血型补偿措施广泛应用于发达国家的环境保护相关政策中，并且取得了较好的效果。但是在发展中国家，由于制度不健全、管理监督不力、财政实力不足等原因，行政命令主导的输血型补偿普遍存在严重的效率损失。越来越多的学者研究发现，通过水源地资源的市场化开发，可以在很大程度上克服政府主导性措施带来的各种问题，实现水源地的自我发展与可持续发展。也就是说，造血型补偿针对的是可再生资源，通过合理的开发利用为当地群众提供替代性发展途径，以补偿当地因为环境保护而遭受的经济发展损失，获得他们对环境保护的支持和投入，并且应将市场开发的程度严格控制在可更新部分。

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