中国土地使用权出让制度和烂尾楼现象

中国土地使用权出让制度和烂尾楼现象

我国过去很长一段时间实行高度集中的计划经济体制，国家对土地使用权采取行政划拨方式进行分配，导致目前存在大量划拨运动场。划拨土地使用权的特点是“三无”—无偿、无期限、无流动，导致土地资源利用的低效率，得不到合理的开发利用，资源处于低效率使用状态。

在重新认识土地的商品性之后，为了适应市场取向的经济体制改革的需要，从20世纪80年代开始我国逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法律精神的土地使用权制度。

随着接踵而至的房价上扬，引起社会的广泛关注，对于房地产价格快速上涨的原因提出众多看法，社会上有部分人按照计划经济成本决定价格的思维模式，得出因为实施招拍挂出让导致土地价格上涨，土地价格上升，又推动房屋价格上升的逻辑关系，进而对我国现在实施的土地出让制度提出质疑，这一问题小视不得。

一、; 房地产市场的现状和发展趋势

近几年来，我国城镇居民住房制度改革与扩大内需政策成效显著，房地产市场供销两旺，正在成为国民经济新的增长点。房地产业大发展优化了投资结构，从1998年开始全国房地产开发投资增长额在固定资产增长额中的比重一直保持在30%左右，带动GDP年增长1个百分点以上。房地产业大发展有力地促进了就业增长；住房建设和物业管理就业岗位大幅增加，其中房地产从业人员年均增长达5%左右。

房地产业大发展进一步改善了居民生活条件，城镇人均住宅建筑面积从1978年的7平方米增加到目前的近22平方米，户均住宅建筑面积达到70平方米左右，成套率达到50%以上，成为人民生活水平提高的重要标志。城镇居民住房严重短缺的问题明显缓解，居住质量得到了很大的改善。①

目前，全国房地产市场总体上保持着健康、快速发展的态势，但也存在一些不可忽视的问题。有些地区出现了房地产“过热”趋向。房地产泡沫迹象露头。现在的问题不是有没有房地产泡沫，而是究竟有多少泡沫。在房地产市场发育与发展阶段，一点泡沫都没有是不可能的，但不能出现严重泡沫。东部沿海地区城市房地产业具有轻度或中度泡沫，这一方面刺激了房地产市场的资产收益，刺激了经济景气，另一方面也留下了一定的隐患，住房价格过高、土地供应过量、商品房空置过多、住房结构过偏、房地产投资增速过快五种房地产泡沫有进一步扩大与蔓延的趋势。②

在今后20年左右全面建设小康社会的进程中，我国房地产市场处于上升通道，将成为经济与社会发展的突出亮点。按照国际经验，在城镇居民人均住宅面积达到30-35平方米之前，住房需求呈上升的势头，房地产业具有不断扩展的空间。

二、; 形成烂尾楼的原因

“烂尾楼”又名“半拉子工程”，往往是指因资金实力不足、市场定位不准或经济纠纷等，一些开发商无力完成在建项目，遗下一座座没有完工或尚未装修的楼房。由于这些“烂尾楼”一般分布在城市主干道两旁、

市中心、重要景观地带和旅游度假区，严重影响市容市貌，因此被人们俗称为城市“伤疤”。

造成烂尾楼的原因是多种多样的，既有宏观方面的，也有微观方面的；既有主观因素的，也有客观因素的；既有政策方面的原因也有法律方面的原因。

1.立法滞后

全国性的规模较大的房地产开发是从一九九二年开始的，对如此大规模的房地产开发，立法上是缺乏准备的。对房地产开发中容易出现的问题缺乏预见性及预防措施。以致在这股房地产开发热后期，一些矛盾纠纷便纷纷暴露出来。而我们却缺乏完善的法律规范房地产开发中的无序状况，解决房地产开发中的各种矛盾。比如因对房地产公司的审批、设立、资质条件、项目立项等缺乏严密的程序规定，以致房地产开发公司一哄而上盲目设立。一些新设立的公司虽无一分钱的资金，但靠玩“空手道”，炒地皮，炒项目，照样大发横财，而一些项目炒了

七、八手之后仍然是空地一片。

2.法律意识不强，执法欠缺力度

本来我国房地产方面的立法就很不完善，但即便对已颁布的法律、法规，执行情况也很不理想。比如《土地管理法》在一九八六年便颁布实施。其中规定了较严格的土地使用权取得和审批程序。如第25条规定：“国家建设征用耕地1000亩以上，其他土地2000亩以上的，由国务院批准”。但实际上，化整为零，越权批地，甚至以集体所有的土地搞商品房开发的现象仍很普遍。从九五年开始，为规范房地产

市场，国家又颁布了不少新的法律、法规。如《城市房地产管理法》、《城市房地产开发管理暂行办法》等，其中严格规定了房地产开发公司的资质条件，设立程序，项目的立项审批程序等等。但在实践中这些规定执行的也并不太好，有些根本没有自有资金的也照样大搞房地产开发。未交齐土地使用权出让金就发给土地使用证，土地常年闲置也未按规定罚款或没收土地。如此“宽松”的执法环境，也难怪有人甘冒风险钻法律空子。

3.对开发商的资质条件审查不严

不管国家房地产开发的宏观政策如何调整，也无论房地产市场多么冷淡，那些资金实力雄厚，资质条件合法的房地产公司，可能在某一阶段的营销业绩会受到一些影响，但这样的公司一般都具有一定的“抗风浪”能力，很少会出现烂尾楼。可以说，开发商的资信情况如何是能否形成烂尾楼的关键。然而前几年，恰恰对这一关键问题，即对房地产公司设立时的资信情况缺乏严格而有效的审查。在高利润的驱使下，房地产开发一哄而上，不管有无资金、有无项目，先注册个房地产公司再说。一时间虽然成立了不少房地产公司，但真正有项目的却不多，有项目而又有开发实力的就更少。这一资质审查上的漏洞，不能不说是形成烂尾楼的最直接原因。

4.预售条件执行不严

根据法律规定，商品房预售必须符合两个基本条件：一是必须交齐全部土地使用权出让金，取得土地使用证；二是按提交预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程总投资的25%以上③。但在实践

中对这一规定执行得并不好。许多房地产公司甚至连土地使用权出让金都交不起，但照样上房地产项目。前期开发的资金不足便靠提前预售筹集资金，很多根本就达不到25%的投资标准便开始预售。这样做一方面把风险转嫁给消费者，另一方面销售不畅便极易出现烂尾楼。

5.对工程款监管不力，未能专款专用

根据法律规定，无论从银行的贷款还是预售商品房的购房款，必须用于工程建设，不得挪作它用。但由于缺乏具体的监管措施，开发商拆了东墙补西墙，随意挪用工程款的情况相当普遍。工程款不能到位必然影响工程进度，工程进度上不去必然影响销售，一旦形成恶性循环，出现烂尾楼就在所难免。

6.房地产开发合同的保证条款不明确，违约责任不严格

房地产开发中包括一系列合同。如《土地使用权出让合同》、《工程建设承包合同》、《房地产贷款合同》《商品房预售合同》等等。在这些合同的履约过程中如果缺乏有效的担保措施，不仅使债权人的利益缺乏有效的保障，而且债务人在没有履约压力时，消极履约就很难避免。现在的一些格式合同要么对担保内容不加规定，要么规定得不明确、不具体，实践中难以操作。一旦开发商履约受挫，而合同中又缺少有效的担保措施时，一些开发商可能在权衡利弊得失，认为一走了之或置之不管对自己更有利时，他就宁愿让工程烂尾。

7.银行支持不力，短期行为

房地产开发投资巨大，如果离开了银行的支持可以说寸步难行。然而在前几年的房地产开发中，当开发商出现暂时的困难，工程进度缓慢，