关于环境保护中公众参与主体的界定

关于环境保护中公众参与主体的界定

目前我国环境立法对环境保护中公众参与主体的规定不统一、界定不明确，因此，在环境立法中应明确环境保护中公众参与主体是“公众”，明确公众参与的主体范围、界定标准，有助于公众参与的实质实现。

关键词：公众参与主体界定

公众的内涵和环境保护中公众参与的概念

公众在不同的学科领域有不同的内涵。“公众”作为公共关系的基本构成要素，是公共关系学中一个相当重要的概念。它最初由英文Public一词翻译而来。有泛指公众、民众的含义，也有特指某一方面公众、群众的含义。在公共关系学中。公众是—个“集合体”，可以是公民，也可以是组织，任何活动的参与者，最基本的当然是公民。但公民不同与公众。如在英美国家的环境文件中使用“Public”。而在政治学中。公众不被表述为“Public”。而是表述为“Citizen”。“Public”与“Citizen”不同，“Citizen”是公民，因而在政治学中，政治参与通常是指公民的参与。非一国公民或者被剥夺公民权的人是不能参与政治活动事务的，当然这里的政治是狭义上的政治。但是“Public”不同。它所指的就是公众，包括外国人和被剥夺政治权利的人。这表明“公众”和“公民”不同。公众包含公民。

在法的意义上，公众特指对决策所涉及的特定利益作出反应的或与决策结果有法律利害关系的一定数量的人群或团体。它不仅包括不特定的公民个人，也包括与特定利益相关的政府机构、企事业单位、社会团体或其他组织。

在环境保护领域，公众参与是指社会公众有权平等地通过一定的程序或途径参与环境利益相关的决策、实施活动，使得其符合广大公众的切身利益。这是民主理念在环境保护活动中的延伸。

我国环境保护中公众参与主体的立法现状分析

（一）环境保护中公众参与主体的法律规定

我国政府在《中国21世纪议程》第20章“团体及公众可持续发展”中提到了公众参与环境建设，进行可持续发展。《国务院关于环境保护若干问题的决定》

中提出了“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。这些规定都涉及了环境保护中公众参与，但对公众的具体范围并未进行明确的规定。

在一些具体的法律法规中，也涉及到公众参与环境保护的主体规定。如《环境保护法》第6条的规定是：“一切单位和个人”。《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）第15条规定：“项目所在地有关单位和居民”。我国《水污染防治法》第13条和《环境噪声污染防治法》第13条之规定也是“建设项目所在地单位和居民。”《清洁生产法》第6条之规定是：“团体和公众。”而《环境影响评价法》第5条规定是：“有关单位、专家和公众”。《公众参与环境影响评价办法》规定的则是：“可能影响范围内的公众”，但什么是“可能影响范围内”，仍不明确。

（二）公众参与主体的立法规定中存在的问题

1.主体规定不统一、不明确。从上述规定看，法律法规及文件所规定的环境保护中公众参与主体不统一、不明确，既规定了单位、个人、专家、居民、团体也规定了公众。现行立法的这种模糊规定容易导致对环境保护中公众参与主体理解上的分歧。如果不明确环境保护中公众参与主体，则势必影响公众参与的实质实现。

2.主体范围的界定模糊不清。公众的范围有多大？如何界定公众的范围？公众范围的界定条件或标准是什么？相关环境立法并未给予明确的规定。如果没有明确的界定，那么公众相对人或政府有关部门在公众参与制度中可能利用其不明确性而达到自己的目的。比如一个建设项目可能对周围环境造成破坏，一般而言，最靠近项目的环境破坏最严重，从里向外扩散，受破坏的程度逐渐减轻，如果相对人、政府选取最边沿的公众参与，那么当然会得到同意，这也就违背了公众参与的主旨。

我国环境保护中公众参与主体范围界定

（一）环境保护中公众范围界定的依据

基于“物物相关，事事相关”理论，环境问题与每一个人息息相关，每一个人享有环境权，因而每一个人都有参与权，但从实际来看，参与环境事务，必须是对生活规律、社会规律了解，对执行政策规划的预期环境影响和建设项目的性质（即可能的环境污染、破坏程度）最为清楚的人参与才是可能的、有效的。因而，应在具体的环境问题中确定相关公众参与资格。

对于有关环境和开发决策的公众范围界定，各国一般以是否“受到直接影响”

和“存在利害关系”作为主要理论依据。以世界银行投资项目的通常做法为例，在进行环评时，要求项目开发者必须判断并确保直接受到影响的群体能够参与项目的决策，包括项目的可能受益者、可能遭受风险者以及利害关系者。判断是否受到直接影响，标准主要包括受到影响的居民的反应程度、影响的强度、影响的持久度、影响是否具有可恢复性等，据此确定受到项目影响的公众范围。

但以是否“受到直接影响”作为界定公众范围的依据，未免有些狭隘。因此，环境法律法规应进一步明确公众范围的界定依据，具体说来：

首先，公众须是与环境事务有关或感兴趣的“公众”。这里的“公众”既不能理解为是所有在中华人民共和国境内负有环境保护义务、享有环境权益的公民或组织。同样，也不能理解为只能是受到某一环境项目损害的“公众”。前者的范围有些太宽泛，而后者的范围界定又太窄。譬如在进行某一项目的建设时，当该项目的建设对当地的环境有污染或影响时，凡是因此项目受到或可能受到损害或影响的“公众”，或在此项目环境决策中有自己利益的当地“公众”都应成为环境保护中公众参与制度“公众”的范围。除此之外，对该项目环境影响有兴趣的或有一定专业知识的环保人士也可以申请成为该项目公众参与的主体。

其次，不同的环境决策，决定参与的公众范围也会有所不同。因此，应对不同参与强度的公众范围进行特殊的界定。对于公众的意见、建议被作为参考性意见的环境决策事务，应尽可能包括最大范围的公众，尤其要强调当地居民的参与，因为当地居民是环境问题的直接承受者，具有丰富的“乡土知识”，会比其他外来人员对环境具有更深刻的体会，同时强调居民的参与，也是“以人为本”执政理念的必然要求，这将有助于推进我国的民主化进程，对于构建社会主义和谐社会也将起到积极的作用；对于决策层次比较高的环境事务，参与决策的公众拥有决策权，具备相关专业知识的公众将是必须的参加者，因为较之普通公众，他们对政府公布的环境信息会比普通公众理解得透彻，而且更重要的是由于对其专业的关注和职业道德的考虑，他们更可能具有参与热情，更能积极地参与到环境决策之中，从而提高整个决策的科学性和正确性。

最后，必须指出的是公众应不属于环境项目的决策者或许可者。如规划部门、建设单位、环保部门等。

（二）环境保护中公众参与主体的范围

通过上述对于环境保护中公众范围界定依据的分析，公众参与主体范围可归为两大类：

一般公众。它包括：居民。注意要鼓励居民中低收入阶层、少数民族人士等积极参与环境事务；各类专业人士。指具备相关的专业知识和能力的人。

特殊公众。它包括：非政府组织。可根据关注点不同分为环保团体和特殊利益集团。前者一般是以环境保护为目的设立，后者则为了某些特殊的经济利益而拥有雄厚资本的企业及其集团；与拟行为有关的行政机关。这并不包括负有环保