城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究

城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究
作者：曾坚
来源：《东方法学》2013年第04期
内容摘要：农村集体土地的征收有其特殊性，一是农地在功能类型上具有多样性特征，故补偿安置内容也更为多样化；二是农地在征收后一般会发生用途的转型，由此会造成农民的失业，故补偿安置措施会有所侧重；三是农地为集体所有，在补偿程序及处置中，村集体的参与会使问题变得更为复杂。

在构建与完善相关制度时，应在充分考虑与土地征收相关联的农地转性后的连锁问题并结合地方经验的基础上进行综合考量。

在城乡一体化背景下实施征地补偿安置应淡化传统的货币安置补偿，强化农民身份转变后的生存与发展需求。

应充分体现制度的公正性，全程性地引入第三方机制参与征地评估及补偿安置办法的制定，以制度化的形式保证农民组织化机制的建立与运行。

关键词：城乡一体化农村集体土地征收补偿安置第三方机制农民组织化机制
一、农村集体土地征收补偿安置的制度资源及其实证分析
（一）中央立法的滞后与地方立法的创新
从土地属性上看，由于城市土地为国有土地，且地上附着物主要是房屋，城市居民与土地的关系主要体现为居所使用关系，故相对于农村土地而言，征收补偿安置相对简单。

加之《国有土地上房屋征收补偿条例》已经正式施行，城市房屋因征收而产生的补偿安置问题从实体和程序上皆有了相应的规范性依据。

农村土地除了因宅基地使用而产生的房屋价值补偿外，还直接涉及与土地相关的农民的生存与发展等一系列重要问题。

具体而言就是，在征收农村集体土地时，涉及农民住房安置、就业安置及社会保障等实际问题。

随着经济的高速发展及城乡一体战略的实施，我国许多城市的土地资源基本上已经不能满足发展需要，对于农村土地的征收越来越普遍。

但是，因此产生的补偿安置问题目前仍然主要按照《土地管理法》及2004年国土资源部印发的《〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（以下简称“通知”），并主要以各地根据实际情况制定的地方性法规或政府规章甚至层级更低的政策文件来进行。

〔1 〕
不争的事实是，农村土地问题的复杂性除了前文的列举外，具体到征收上，还涉及更为复杂的问题，如失地农民的生存权与发展权问题、农业的可持续发展问题，当然还有中国农村与城市之间巨大的地区差异问题等，以一部一元化的国家立法予以涵盖难度确实很大。

尽管如此，国家还是希望能出台统一的补偿标准及程序来进一步规范相关问题。

相比国家立法的谨慎而言，由于地方无法绕开具体的征地补偿安置问题。

因此，各地根据自身情况与条件对于相关问题作出了更具操作性的规定。

在相关地方性法规及规章中，可以选取一些较有典型性的地方性规定与做法进行类型化分析。

1.关于征地补偿费用的地方规范
在征地补偿中，其费用一般涵盖两个方面，即土地补偿费与安置补助费。

（1）土地补偿费。

江苏省发放征地补偿费规定是，征用耕地、农用地的按地区类别厘定最低标准予以补偿。

征收建设用地的，按照征收农用地土地补偿费计算；征收未利用地的土地补偿费，按照征收农用地土地补偿费的0.5倍计算。

〔2 〕广东省征收征用农村集体土地的补偿标准规定相当具体，如规定土地补偿费用征用水田的，不收取路桥通行费的建设项目以及一类地区收取通行费的建设项目，按其被征用前三年平均年产值的8倍补偿，二类地区收取通行费的建设项目按9倍补偿；征用其他耕地的，一类项目按其被征用前三年平均年产值的6倍补偿，二类项目按7倍补偿；征用鱼塘的，一类项目按其邻近水田被征用前三年平均年产值的9倍补偿，二类项目按10倍补偿；征收其他农用地的，一类项目按其被征用前三年平均年产值的5倍补偿，二类项目按6倍补偿；征用未利用地的，按邻近其他耕地补偿标准的50%补偿；征用农民集体所有非农业建设用地的，按邻近其他耕地的补偿标准补偿。

〔3 〕
从以上各地的情况来看，由于地方经济水平不一样，导致补偿费的基数及倍数也不同。

但是，存在的共同问题是，各地都是按照以往几年平均年产值的标准或者直接规定出硬性标准的计算方法，既没有考虑土地增值因素，也没有考虑到粮食及其他经济作物价格上涨的因素，内中有明显的指令性计划的痕迹，与市场经济体制下的价格形成机制并不十分契合。

（2）安置补助费。

江苏省现行规定是，征收农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人口数计算。

需要安置的被征地农民人口数的计算公式为：被征收农用地的数量/被征地农村集体经济组织征地前人均占有农用地的数量。

每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费最低标准按不同地区分类厘定。

征收建设用地和未利用地的，不支付安置补助费。

广东省规定，征用耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该地被征用前三年平均年产值的5倍；征用其他农用地的，其安置补助费总额，为该农用地被征用前三年平均年产值的4倍。

征用宅基地和未计征农业税的土地，不付给安置补偿费。

在上述规定中，可以注意到一个关键性措辞，即在费用名称上用得更多的是“补助费”而非“补偿费”。

当然，我们也可以注意到，按照《物权法》第42条第2款的规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。

”也即，该法所规定的费用名称也包含了两类：补偿费与补助费。

但是，从一般意义上，“补助”含有额外帮助之意，并非一个严谨的制度化用语，甚至可以不将其理解为公权力的责任与义务。

另外，即便是这样的表述已经制度化，从具体的制度层面来看，这笔费用的厘算明显偏低，依此标准对失地农民也难以形成有效“补助”。

2.关于住房及人员安置的地方性规范
（1）住房安置。

重庆市推行住房货币安置方式，货币安置具体标准由各区人民政府按照不低于本区与被征地范围相邻地段经济适用住房销售价格的原则制定。

各区人民政府可以按照“政府引导、市场运作”的方式，提供国有土地使用权，通过招标的方式确定建设单位修建住房，并由建设单位定向销售给已进行货币安置的征地农转非住房安置对象，以满足其住房需求。

〔4 〕
从制度实施的难度来看，住房安置说难很难，说易很易。

较为便捷的做法如重庆的思路，集中辟出土地定向修建并按经济适用房的标准对入住的征地农民进行补贴以保证安置的完成。

但这种集中安置的做法因不利于农民融入非农村社会，其弊端会在未来显现。

反之，不考虑定向建房安置，纯粹以货币化形式补偿，一是补偿标准的厘定可能会由于与市场对接性较弱而导致农民购房困难或与原住房条件差距过大造成农民心理上的落差；二是拿到补偿款的部分农民并未将该款项用于购房而挪作他用，造成农民终因无住房而产生其他社会问题。

（2）人员安置。

北京市征收农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。

应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。

应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。

不满16周岁的未成年人及16周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生，只办理转为非农业户口的手续，不享受转非劳动力安置补偿待遇。

2003年上海市政府对征地农民的就业安置等与征地农民切身利益关联最大的问题进行了明确。

〔5 〕安徽芜湖市的规定具有较强的可操作性，如对有劳动能力和就业愿望的无业人员，免费发放《就业失业登记证》，免费提供职业指导和职业介绍，免费提供两次职业技能培训或SYB创业培训。

对自主创业人员，符合条件的给予不超过5万元的小额担保贴息贷款和相关税费减免。

对符合就业困难人员条件的提供公益性岗位。

对不挑不拣的零就业家庭实行政府托底就业。

从以上地方性规定可以发现，对于征地农民的人员安置基本上有两个思路，一是沿用传统的“农转非”的政策转变身份，对转变身份后的相对人给予相应的安置，这其中折射出强烈的时代背景；〔6 〕二是直截了当地对就业进行规定，其中包括就业类型的划分、就业培训与指导、接收单位补贴等。

应该说，这两个思路在当下是比较应景的，是否常态化还取决于现行周边制度是否存续。

3.关于基本生活保障制度的地方性规范
江苏省将下列事项作为被征地农民基本生活保障资金的来源包括：一是不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；二是政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；三是被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；四是其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。

基本生活保障资金不足支付的，由同级财政部门负责解决。

〔7 〕重庆市的被征地农转非人员的基本养老保险办法基本要求是，被征地农村居民依法登记为城镇居民后，
按照有关规定纳入城镇企业职工基本养老保险体系。

建立生活困难救助制度，各区县应对被征地农转非人员建立多渠道、多形式的生活困难救助制度。

对生活困难、符合城镇居民最低生活保障条件的被征地农转非人员家庭，由民政部门按照城镇居民最低生活保障的有关规定办理。

〔8 〕从征地农民生活保障制度这一块来看，各地的尝试非常积极且做法大同小异，即基本上都是依托现有的城镇居民社会保障体系来确定相关的政策。

如果这一大的思路确立下来，那么对于征地农民的基本生活保障是可以与传统的城镇居民实现制度上的对接。

（二）相关法律、法规、政策的实证考察与分析
关于相关政策的执行情况及实效评估，笔者实地考察与调查了上海市J区、S区及安徽省芜湖地区的具体情况，从中可以找到一些经验并发现一些问题。

1.上海市J区农村集体土地征收补偿的实践与实效〔9 〕
J区在城镇化过程中的核心目标是：消除城乡二元结构，提高农民生活水平，发展新城镇，使农民顺利过渡到居民；提高土地资源利用率，增加城市建设用地；增减挂钩，建设用地不增加，耕地不减少。

总的思路是：土地经营向规模集中，农民居住向城镇集中，产业发展向园区集中。

具体而言，J区将土地的使用分成了两个部分，一是仍然保留农用地的性质，但通过置换实现集约化、机械化、规模化经营。

具体置换标准是，以原房屋面积1：1来置换新房并享有产权。

对于置换出来的原宅基地制定了周密的复垦计划，对于原宅基地上的住房必须拆除并由村集体或农业合作社组织复垦；复垦后的土地收益由村集体按规定分配给农民。

二是改变农用地的农业性质，在符合相关政策和规划前提下进行建设用地开发，将征收土地转变为经营用地、工业用地以及交通设施用地。

在征地过程中涉及到的相关农民的补偿安置问题，采取多样化的途径予以体现，主要是货币补偿、实物补偿（房屋安置）以及就业安置。

〔10 〕以J区取得的成效来看，以上做法应该是我国当前城镇化和新农村建设过程中的新路径之一。

就J区相关政策的实施情况来看，职能部门的工作人员认为，存在的问题有如下几个方面：一是失地农民的生活成本大幅度提高，生活支出较大造成部分农民较为困难。

另外，在社会保障政策上还存在城乡二元化的问题，即仍有镇保与城保之分。

二是征地补偿费用标准偏低。

J区的土地补偿费在3万元左右，农民在退出集体后最多能得到55%的土地补偿费。

三是征地补偿费用4∶3∶3比例分配不合理，从所有权属性角度来说，土地补偿费应该归村集体所有，镇政府不应该取得。

针对这些存在的问题，J区相关职能部门其实是有对策性思路的。

如他们明确指出，由于征地工作呈现出单方强制性的特点，农民在土地征收过程中无话语权，土地征收过程应当将公平公正及相关人群有效参与作为政府工作的核心原则。

针对社保问题，他们的建议是逐步取消镇保概念，取消镇保与城保的分类，统一为城市居民社会保障。

他们还非常务实地提出必须要缩小公共利益的范围，以切实保护农民利益的实现。

2.上海市S区佘山镇与安徽省芜湖市弋江区火龙岗镇农村集体土地征收补偿情况问卷调查比较分析
2011年10月和12月课题组分别对安徽省芜湖市火龙岗镇与上海市S区佘山镇进行实地调查，之所以选择这两地农民作为调研对象，是由于这两个镇的征地背景都与城乡一体化发展战略有关。

调研组制作了调查问卷。

课题组随机发放的问卷分别为40份与60份，获得的信息如下：
在问及是否了解有关土地征收补偿安置的法律制度及政策时，完全不了解与一般性了解的比例在佘山镇是持平的，而在火龙岗镇则更多的受访者选择一般性了解。

这个数据看上去比较奇怪，在咨询当地干部时，如佘山镇有关干部表示他们的宣传是到位的，但有些农民并不很关注这些需要解读的文件。

问及农民是否了解征地的目的或用途时，佘山镇选择工业用地的比例较高（38%），而火龙岗镇选择新农村建设的比例高于其他用途（25%）。

但事实上，两地的征地用途基本上都是用于城镇化发展的。

对于政府有无在征地前公布补偿安置方案，两地半数以上村民明确表示公布过的。

但也有相当一部分村民表示不清楚是否公布过（分别为佘山镇35%和火龙岗镇40%）。

在被征土地类型上，两地有相似之处，即均以耕地为主，分别占到56%与47%；其次是宅基地，分别为28%与43%。

这一数据也反映出目前农地本身的主要用途。

对于更愿意接受的补偿方式，问卷提供了7个选项，分别是一次性货币补偿、分期货币补偿、置换商品房、城镇居民社会保险补偿、就业安置、补偿款入股安置、农村户口转为城镇户口。

调查结果排序：佘山镇为一次性货币补偿、户口农转非、社保安置、置换商品房、就业安置、分期货币补偿、置换股权；火龙岗镇为一次性货币补偿、社保安置、置换商品房、分期货币补偿、股权安置。

值得注意的是对于另外两个选项：户口农转非与就业安置，该镇受访者竟无人选择，这个结果特别出乎调查者预料。

在问及对补偿数额及标准是否满意时，火龙岗镇的满意度略高于佘山镇。

在比较征地前后家庭生活水平的变化时，课题组特别关注两个数据，一是没有感到变化的，二是有明显变化的。

前者佘山镇的比例为22%，火龙岗镇的比较为21%；不知道是否是因为期待值的原因，后者佘山镇为23%，火龙岗镇为40%。

而对于补偿款是否及时发放的问题，两地的情况均比较理想，对于其中分别出现的13%和11%的未发放的情况，课题组咨询过相关工作部门并向农民进行了求证，答案不尽吻合。

前者回答是发放了的，但可能是农民不太满意；后者回答是没有领到。

既然补偿安置涉及农民切身利益，农民对于具体方案还是非常关心的，那么对于其中的一些问题他们是否向相关部门反映过，在提供的三个选项中，两地调查结果几乎完全一致：佘山镇有49%的受访者表示想过但没有提，火龙岗镇有50%的受访者表达了同样的意思；佘山镇有30%、火龙岗镇有28%的受访者表示没有想过要提意见；而佘山镇有21%的受访者、火龙岗镇有22%的受访者表示提过多次。

在紧接着问到提意见的途径时，两地分别有38%和26%的受访者表示是向村委会提出的。

有趣的是，在问到会不会通过打官司的方式维权时，10%的佘山镇受访者表示会，而火龙岗镇这个数字为零。

在被问及如果涉及到土地价格异议时政府是如何解决的这个问题时，有相当比例的受访者都选择了通过提高补偿金的方式（分别为33%和43%）。

农民对于政府在征地过程中应当多做什么工作时，选择公正公平地执行土地征收政策的期待最高，分别是41%和30%，最低的是加强思想教育宣传工作，分别是1%和0。

而在最为关键的征收补偿费的厘定标准问题上，
愿望最强的希望参照土地市场价格，分别占到29%和20%，相比之下，占第二位的在佘山镇是希望组织土地价格听证（19%），在火龙岗镇是希望由评估机构合理评估土地价格（13%）。

在问到在土地被征收后，最担心的问题，佘山镇比例最高的是关注生活水平是否会受到影响（30%），而火龙岗镇则更多人选择家庭以后的生计问题（27%）。

最后在问及对政府在征地后的期望时，38%的佘山镇受访者希望能享受与城镇居民同等的社会保障，25%的火龙岗镇受访者希望能得到一份工作，但略显奇怪的是，这个愿望与前面选择补偿安置方式时该镇对于就业安置的选择为零颇为矛盾。

3.对制度现状及调研结果的思考
通过调研及综合各方面相关资料，从总体上看，各地在城镇化背景下的农村土地征收补偿安置制度及实施中存在的问题有些是带有共性的，集中起来主要体现为如下几个方面：
第一，征地补偿在公平性问题上存在较大不足。

改革开放以来，中国社会迅速开始了工业化和城市化的进程，其间国家和城市工商业从农村集体土地低价格转移和积累了9万多亿元财产。

但此9万亿元资产对农民或农村的福利增进并无明显的效用。

据国土资源部2000年统计，农村居民反映征地纠纷及违法占地问题的信访量是4116件，占信访总量的73%，其中87%以上是反映征地补偿费低的问题。

〔11 〕在实地调研中，无论是经济发展水平较高的上海还是欠发达的中部地区，受访者无论是农民还是官员对补偿中公平性的不足均有同感。

第二，征地增值收益与征地补偿款分配不合理。

一是土地增值收益分配的考虑不足。

在城市开发过程中，土地资本作为最稀缺资源肯定会增值，甚至是巨额增值。

而《土地管理法》规定，农村土地征用是按被征土地的原用途补偿的。

对于土地而言，真正有价值的是其开发后的工业利益、商业利益乃至公共利益。

二是土地补偿费分配不合理。

《土地管理实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有。

这些过于原则及附加了中间环节的规定，给了实施部门很大的解释与操作空间，极易造成对征地农民的侵权。

从调研结果上也反映出这个问题，即农民即便拿到了征地补偿款也会由于对发放主体的不信任而产生质疑。

第三，征地补偿安置程序缺乏参与性与透明性。

目前，我国对于因城镇化而发生的农村集体土地征用，对相关农民大多是采取就地安置的办法，即直接将失地农民转变为市民。

这样，失地农民实质面临的就是身份的转变，这对于农民而言是一件关乎未来的大事情。

但现实中并很少对此听证的，基本上都是由政府单方面的行政决策而确定。

政府不能想当然地认为，农民对于身份的转变是无条件接受与欢迎的。

我们可以注意到在调查中的一个数据，即安徽芜湖的相关农户对于以农转非作为安置办法毫无兴趣。

同时，无论是实地调查还是资料反映，被征地农民基本上都没有真正参与过土地补偿安置政策的制定，对于相关政策与制度制定的依据与过程也基本上不知情，事实上他们只是被动地接受与配合而已。

（三）地方性法规及规章在实施中形成的模式考察
如前所述，由于各地方的社会经济发展水平不同，尚未形成一个统一的补偿安置制度。

不同时期、不同地区的补偿安置政策都会有很大差异，现阶段各地大多采取以货币补偿和社会保障安置为主，其他补偿安置方式为辅的政策。

农民用同样的土地换取到了不同的保障形式。

经过近些年的补偿安置制度的实践，各地逐渐形成了一些较具典型性的运作模式。

〔12 〕
1.土地换保障的浙江模式〔13 〕
2003年以前，浙江对失地农民一般采取一次性货币补偿的方式，不少失地农民在用完了土地的补偿金后生活陷入困境。

为化解失地农民可能面对的风险，自2003年5月起浙江实施失地农民基本生活保障制度。

该制度分为两个类型：一是基本生活保障型。

该类型注重保障失地农民由征地所引发的生活、失业、医疗及养老等各方面风险，其保障水平一般略高于当地城镇最低生活保障标准，缴费水平与保障待遇挂钩，与当地经济发展和承受能力相适应。

其中，嘉兴市的做法堪称典范。

嘉兴市征地制度改革的基本内容是“三统一，一分补”，即由政府统一实施征地、统一补偿政策、统一办理被征地农民户口和养老保险，对不同年龄段的安置对象分别补偿安置。

二是养老保障型。

该类型是在为失地农民提供全面保障的基础上，更多地强调失地农民的养老风险保障，目标是与城镇基本养老保险制度相衔接。

如杭州市规定，征用土地农转非人员最低标准缴费基数按照上年浙江省职工平均工资的100%确定，缴费比例为20%，一次性缴费15年。

到达领取养老金年龄时，其养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金月标准为退休时上年浙江省职工月平均工资的20%乘以缴费系数0.7；个人账户养老月标准为个人账户储蓄存款额的1/120。

这种“土地换保障”模式通过对土地制度和社会保障制度的创新，填补了农村土地流转制度和失地农民社会保障制度的之间的缺位，对保障失地农民的长久生计与可持续发展产生了积极的影响，也成为了许多地区，特别是经济较为发达地区的征地补偿安置的制度模式。

2.土地换股权的广东模式
发韧于广东南海的土地换股权模式是将土地征用补偿款或者是土地按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获得收益。

其主要做法是：一是进行区域划分，把土地功能划分为农业保护区、经济开发区和安置居住区。

二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，以集体成员的农民为配股对象，按设定的股权比例进行分红。

三是让农民分析土地增值部分收益来获取集体土地经营权。

四是股权可以适当流转。

〔14 〕
采用这种模式既实现了土地由农业用地向非农用地的转变，又保留了农民对土地的财产所有权，使农民能够分享城镇化和土地增值所带来的收益，达到政府、用地单位以及失地农民三方共赢的局面。

该种安置模式可以有效利用资源，激活失地农民的资本，盘活当地的集体经济，可能会为失地农民带来可观的收益，是一种更具有公平性的补偿安置模式。

但是，这种模式更多地将可得收益寄托于市场；由于市场的不确定性与逐利性，该模式具有较大的潜在风险。