城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究

城乡一体化背景下的农村集体土地征收补偿安置制度研究

作者：曾坚

来源：《东方法学》2013年第04期

内容摘要：农村集体土地的征收有其特殊性，一是农地在功能类型上具有多样性特征，故补偿安置内容也更为多样化；二是农地在征收后一般会发生用途的转型，由此会造成农民的失业，故补偿安置措施会有所侧重；三是农地为集体所有，在补偿程序及处置中，村集体的参与会使问题变得更为复杂。在构建与完善相关制度时，应在充分考虑与土地征收相关联的农地转性后的连锁问题并结合地方经验的基础上进行综合考量。在城乡一体化背景下实施征地补偿安置应淡化传统的货币安置补偿，强化农民身份转变后的生存与发展需求。应充分体现制度的公正性，全程性地引入第三方机制参与征地评估及补偿安置办法的制定，以制度化的形式保证农民组织化机制的建立与运行。

关键词：城乡一体化农村集体土地征收补偿安置第三方机制农民组织化机制

一、农村集体土地征收补偿安置的制度资源及其实证分析

（一）中央立法的滞后与地方立法的创新

从土地属性上看，由于城市土地为国有土地，且地上附着物主要是房屋，城市居民与土地的关系主要体现为居所使用关系，故相对于农村土地而言，征收补偿安置相对简单。加之《国有土地上房屋征收补偿条例》已经正式施行，城市房屋因征收而产生的补偿安置问题从实体和程序上皆有了相应的规范性依据。农村土地除了因宅基地使用而产生的房屋价值补偿外，还直接涉及与土地相关的农民的生存与发展等一系列重要问题。具体而言就是，在征收农村集体土地时，涉及农民住房安置、就业安置及社会保障等实际问题。

随着经济的高速发展及城乡一体战略的实施，我国许多城市的土地资源基本上已经不能满足发展需要，对于农村土地的征收越来越普遍。但是，因此产生的补偿安置问题目前仍然主要按照《土地管理法》及2004年国土资源部印发的《〈关于完善征地补偿安置制度的指导意见〉的通知》（以下简称“通知”），并主要以各地根据实际情况制定的地方性法规或政府规章甚至层级更低的政策文件来进行。〔1 〕

不争的事实是，农村土地问题的复杂性除了前文的列举外，具体到征收上，还涉及更为复杂的问题，如失地农民的生存权与发展权问题、农业的可持续发展问题，当然还有中国农村与城市之间巨大的地区差异问题等，以一部一元化的国家立法予以涵盖难度确实很大。尽管如此，国家还是希望能出台统一的补偿标准及程序来进一步规范相关问题。

相比国家立法的谨慎而言，由于地方无法绕开具体的征地补偿安置问题。因此，各地根据自身情况与条件对于相关问题作出了更具操作性的规定。在相关地方性法规及规章中，可以选取一些较有典型性的地方性规定与做法进行类型化分析。

1.关于征地补偿费用的地方规范

在征地补偿中，其费用一般涵盖两个方面，即土地补偿费与安置补助费。

（1）土地补偿费。江苏省发放征地补偿费规定是，征用耕地、农用地的按地区类别厘定最低标准予以补偿。征收建设用地的，按照征收农用地土地补偿费计算；征收未利用地的土地补偿费，按照征收农用地土地补偿费的0.5倍计算。〔2 〕广东省征收征用农村集体土地的补偿标准规定相当具体，如规定土地补偿费用征用水田的，不收取路桥通行费的建设项目以及一类地区收取通行费的建设项目，按其被征用前三年平均年产值的8倍补偿，二类地区收取通行费的建设项目按9倍补偿；征用其他耕地的，一类项目按其被征用前三年平均年产值的6倍补偿，二类项目按7倍补偿；征用鱼塘的，一类项目按其邻近水田被征用前三年平均年产值的9倍补偿，二类项目按10倍补偿；征收其他农用地的，一类项目按其被征用前三年平均年产值的5倍补偿，二类项目按6倍补偿；征用未利用地的，按邻近其他耕地补偿标准的50%补偿；征用农民集体所有非农业建设用地的，按邻近其他耕地的补偿标准补偿。〔3 〕

从以上各地的情况来看，由于地方经济水平不一样，导致补偿费的基数及倍数也不同。但是，存在的共同问题是，各地都是按照以往几年平均年产值的标准或者直接规定出硬性标准的计算方法，既没有考虑土地增值因素，也没有考虑到粮食及其他经济作物价格上涨的因素，内中有明显的指令性计划的痕迹，与市场经济体制下的价格形成机制并不十分契合。

（2）安置补助费。江苏省现行规定是，征收农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人口数计算。需要安置的被征地农民人口数的计算公式为：被征收农用地的数量/被征地农村集体经济组织征地前人均占有农用地的数量。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费最低标准按不同地区分类厘定。征收建设用地和未利用地的，不支付安置补助费。广东省规定，征用耕地的，每一个需要安置的农业人口的安置补助费，为该地被征用前三年平均年产值的5倍；征用其他农用地的，其安置补助费总额，为该农用地被征用前三年平均年产值的4倍。征用宅基地和未计征农业税的土地，不付给安置补偿费。

在上述规定中，可以注意到一个关键性措辞，即在费用名称上用得更多的是“补助费”而非“补偿费”。当然，我们也可以注意到，按照《物权法》第42条第2款的规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”也即，该法所规定的费用名称也包含了两类：补偿费与补助费。但是，从一般意义上，“补助”含有额外帮助之意，并非一个严谨的制度化用语，甚至可以不将其理解为公权力的责任与义务。另外，即便是这样的表述已经制度化，从具体的制度层面来看，这笔费用的厘算明显偏低，依此标准对失地农民也难以形成有效“补助”。

2.关于住房及人员安置的地方性规范

（1）住房安置。重庆市推行住房货币安置方式，货币安置具体标准由各区人民政府按照不低于本区与被征地范围相邻地段经济适用住房销售价格的原则制定。各区人民政府可以按照“政府引导、市场运作”的方式，提供国有土地使用权，通过招标的方式确定建设单位修建住房，并由建设单位定向销售给已进行货币安置的征地农转非住房安置对象，以满足其住房需求。〔4 〕

从制度实施的难度来看，住房安置说难很难，说易很易。较为便捷的做法如重庆的思路，集中辟出土地定向修建并按经济适用房的标准对入住的征地农民进行补贴以保证安置的完成。但这种集中安置的做法因不利于农民融入非农村社会，其弊端会在未来显现。反之，不考虑定向建房安置，纯粹以货币化形式补偿，一是补偿标准的厘定可能会由于与市场对接性较弱而导致农民购房困难或与原住房条件差距过大造成农民心理上的落差；二是拿到补偿款的部分农民并未将该款项用于购房而挪作他用，造成农民终因无住房而产生其他社会问题。

（2）人员安置。北京市征收农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。不满16周岁的未成年人及16周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生，只办理转为非农业户口的手续，不享受转非劳动力安置补偿待遇。2003年上海市政府对征地农民的就业安置等与征地农民切身利益关联最大的问题进行了明确。〔5 〕安徽芜湖市的规定具有较强的可操作性，如对有劳动能力和就业愿望的无业人员，免费发放《就业失业登记证》，免费提供职业指导和职业介绍，免费提供两次职业技能培训或SYB创业培训。对自主创业人员，符合条件的给予不超过5万元的小额担保贴息贷款和相关税费减免。对符合就业困难人员条件的提供公益性岗位。对不挑不拣的零就业家庭实行政府托底就业。

从以上地方性规定可以发现，对于征地农民的人员安置基本上有两个思路，一是沿用传统的“农转非”的政策转变身份，对转变身份后的相对人给予相应的安置，这其中折射出强烈的时代背景；〔6 〕二是直截了当地对就业进行规定，其中包括就业类型的划分、就业培训与指导、接收单位补贴等。应该说，这两个思路在当下是比较应景的，是否常态化还取决于现行周边制度是否存续。

3.关于基本生活保障制度的地方性规范

江苏省将下列事项作为被征地农民基本生活保障资金的来源包括：一是不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；二是政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；三是被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；四是其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。基本生活保障资金不足支付的，由同级财政部门负责解决。〔7 〕重庆市的被征地农转非人员的基本养老保险办法基本要求是，被征地农村居民依法登记为城镇居民后，