_城乡一体化背景下农村闲置房屋的出路

① 这也就意味着 ， 农村 土 地 和 房 屋 置率接近 ４ ０ ％，
资源闲置现象严重 ， 而这一现象背后的原因便是农 村土地 、 房屋资源无法在市场条件下进行配置 。 农 村宅基地使用权流转的限制 ， 导致农村房屋不能合 法流转 ， 随着大量农民向城市搬迁的进程加快 ， 限 制农村宅 基 地 使 用 权 流 转 的 制 度 只 会 进 一 步 增 多 “ 空心村 ” 现象 的 出 现 ， 进 一 步 加 剧 农 村 土 地 资 源 和房屋资源的浪费 。 ９ ４ ９ 年新 中 国 成 立 以 后 ， 国 家 通 过 土 地 改 革 １
０ ０ ９ 年 ５ 月在都江堰 市 的 灌 口 镇 、 ① 此处的数据来源于笔者在 ２ 胥家镇和大观镇 ， 金堂县赵镇 、 淮口镇 、 竹篙镇以及青白江区的清 、县九个乡镇作为调研对 泉镇 、 姚渡镇和城厢镇 ， 共三个区 （ 市） 象 ， 采用问卷调查和访谈的方式进行实证分析所得出的数据 ； 笔者 自２ ０ １ ３ 年 ８ 月 ３ 日至 ８ 月 ２ ８ 日， 在 眉 山 市 东 坡 区 三 苏 乡 新 西 村、 石鼓村 、 集体村 、 三苏村 、 陈沟村 ， 广济乡鸭池村 、 济光村 、 晋王 村共 ８ 个村 ， 就该地区农村闲置房屋的现状问题所进行的的实证调 查得出的结论 。
〔 〕 ９ 诚如前文所 大化的诉求，宅基地资本功能日益凸显。
２ ０ １ ５ 年第 １ 期

〔 ０〕 １ 利于引导农村耕 地 向 规Байду номын сангаас模 经 营 集 中 。 随着市场经
济的发展 ， 城市 房 地 产 业 掀 起 了 一 波 波 开 发 浪 潮 ， 房价被炒成天价 ， 城市居民在房地产市场繁荣的过 程中 ， 通过房地产投资 ， 在房地产市场上自由买卖 私有 住 房 、 房 改 房 等 攫 取 了 巨 大 的 收 益 。 反 观 农 民 ， 尽管其有许多闲置的房屋 ， 但由于国家对农村 住房及宅基地使用权流转的限制 ， 他们很难将自己 的房屋和宅基地使用权益通过市场流转 ， 实现资产 化并从中获利 ， 这种将城镇居民和农民的住房和土 地权益区别对待的方式 ， 严重违反了宪法和法律所 规定的权利平等原则 。 农村土地流转的现实需求与制度性阻碍 ２． 土地流转的意义从经济学视角展开的讨论最具 代表性 ， 土地的自由流转可能产生边际产出和交易 收益两种效应 。 前者指土地的自由流转能够促使土 地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高 的农户 ， 从而提高资源配置的效率 ； 后者指土地交 易性的提高能够 提 高 农 民 进 行 土 地 投 资 的 积 极 性 。 然而 ， 所有权 最 重 要 的 功 能 之 一 ， 便 是 处 分 权 能 。 这是经济学上的所有权所必须具备的一项特征 。 所 有权人有了处分权能 ， 便能按照自己的意愿 ， 从事 交易 ， 促使标的物在市场中有效流转 ， 最终流向最 有效率的地方 。 然而 ， 在土地使用权与房屋所有权 分离的制度背景下 ， 两者是很难相互协调来适应市 场对资源流转的需求的 。 尤其在我国对宅基地使用 权的流转进行严格限制的背景下 ， 要真正实现农村 房屋所有权的自由流转 ， 必须克服巨大的制度性阻 碍 。 而这种制度性阻碍在特定时期或许具有相当的 正当性 ， 但是随着时间的推移 ， 社会环境发生着巨 大变化 ， 当初特定环境下所形成的制度性阻碍已然 渐渐失去了最初的正当性 ， 在面对社会现实的巨大 洪流时 ， 这一制度实际上会被撞得粉碎 。 在经济发 达 地 区 ， 尤 其 是 在 城 乡 结 合 部 地 带 ， 农村房屋正以买卖 、 出租 、 抵押等丰富的形式疯狂 地流转着 。 为了进一步了解我国农村房屋私下交易 的实际情 况 ， 笔 者 自 ２ ０ １ ３年８月３日至８月２ ８ 日 ， 共走访调研了眉山市东坡区三苏乡新西村 、 石 鼓村 、 集体 村 、 三 苏 村 、 陈 沟 村 ， 广 济 乡 鸭 池 村 、 济光村 、 晋王村共 ８ 个村 ， 就该地区农村闲置房屋 的现状问 题 ， 发 放 调 查 问 卷 １ ０ ０ ０ 份，收 到 有 效 问 卷９ １ ３份。 回 收 有 效 率 达 ９ １ ． ６ ％。 根 据 笔 者 在 实 证调查中发现 ， 在问及村里是否有转让房屋的事情
② 因 此， 农 村 闲 置 “ 空心 村” 是 一 个 突 出 的 现 象。
性质的规范性文件 ， 却对土地使用权的流转进行各 土地的使 种限制 ， 以至于 宪 法 第 １ ０条所规定的 “ 用权可 以 按 照 法 律 的 规 定 转 让 ” 内 容 成 为 一 纸 空 农村村 文 。 我国 《 土地管理法 》 第 ６ ２ 条也规定 ：“ 民一户只能拥有一处宅基地 ， 其宅基地的面积不得 超过省自治区直辖市规定的标准 。 农村村民出卖出 ”该规定 租住房后 ， 再 申 请 宅 基 地 的 ， 不 予 批 准 。 实质上承认了农村村民出卖出租房屋的合法性 ， 只 是农民须承担 “ 不予批准再申请宅基地 ” 的法律后 关于制止农村建房侵 果。而１ ９ ８ １年国 务 院 发 布 《 占耕地的紧急通知 》 强调 ：“农 村 社 队 的 土 地 都 归 集体所有 。 分配给社员的宅基 地 自 留 地 （自 留 山 ） 和承包的耕地 ， 社员只有使用权 ， 即不准出租买卖 ”１ 中 共 中 央、 国 务 院 关 于 进 和擅自转让 。 ９ ９ ７年 《 一步 加 强 土 地 管 理 切 实 保 护 耕 地 的 通 知 》 重 申 ： “ 农村居民建住宅 要 严 格 按 照 所 在 的 省 自 治 区 直 辖 市规定的标准 ， 依法取得宅基地 。 农村居民每户只 能有一处不超过标准的宅基地 ， 多出的宅基地 ， 要 ”１ 关于 依法收归集体所有 。 ９ ９ ９年国务院办公厅 《 加强土 地 转 让 管 理 严 禁 炒 卖 土 地 的 通 知 》 明 确 要 求 ：“ 农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批 准城市居民占用农民集体土地建住宅 ， 有关部门不 得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产 ”２ 国务院关于深化改革严格土 证。 ０ ０ ４年１ ０月 《 地管理的决定 》 重申 ： “ 禁止擅自通过村改居等方 式将农民集体所有土地转为国有土地 。 禁止农村集 体经济组织非法出让 、 出租集体土地用于非农业建 设 。 改革和完善宅基地审批制度 ， 加强农村宅基地 ”从上述 管理 ， 禁止城 镇 居 民 在 农 村 购 置 宅 基 地 。 制度沿革中 ， 不难看出限制农村宅基地和房屋流转 的本意是为了维护农村土地集体所有的性质 ， 维护
〔 １〕 在四 川 农 村 ， 目 前 很 多 地 方 农 村 房 屋 闲 闲置的 。
农业合作化和人民公社化运动 ， 逐步消灭了土地私 有制 ， 确 立 了 农 村 土 地 的 公 有 制 性 质 。１ ９ ６ ３年３ 月２ 中共中 央 关 于 各 地 对 社 员 宅 基 地 问 题 作 ０日 《 社 员 的 宅 基 地， 包 一些补充规定的通 知 》 指 出 ： “ 括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地 ， 都归生产 ”我国现行 队集 体 所 有， 一 律 不 准 出 租 和 买 卖。 《 农 村 和 城 市 郊 区 的 土 地， 宪法 》 第 １ ０ 条 规 定： “ 除由法 律 规 定 属 于 国 家 所 有 的 以 外 ， 属 于 集 体 所 有 ； 宅基地和自留地自留山 ， 也属于集体所有 。 国 家为了公共利益的需要 ， 可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿 ， 任何组织或者个人 不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地 。 土地
〔 ２～８〕 然 而， 后 来 所 出 台 的 一 系 列 非 法 律 重要事 项 。
农民合 法 权 益 ， 保 证 农 民 都 能 够 得 到 一 块 栖 身 之 地 ， 使宅基地成为农民最基本的生活保障 ， 避免农 民因出让自有住房而失去容身之所 ， 进而影响社会 稳定 。 从这个角度上讲 ， 宅基地使用权在农民住房 基本权利方面具有 “ 保障性 ” 的功能 。 随着市场经 济的发展 ， 尤其是农村经济取得的长远发展 ， 农民 的收入和生活水平不断提高 ， 农村土地在为农民提 供基本住房权利保障的功能在逐渐被削弱 ， 农民的 生存与生活已经逐步摆脱对于农村土地的束缚 ， 其 在农村的住房及其宅基地使用权的 “ 资产性 ” 及其 收益功能 已 经 远 远 超 过 其 基 本 住 房 权 利 的 保 障 功 能 。 在制度背景已经发生重大改变的情况下 ， 限制 农村土地和住房流转的制度已然滞后 ， 并严重阻碍 农村土地和房屋资源的流转 ， 造成许多农村出现大 量的闲置 农 房 ， 甚 至 是 “ 空 心 村” 的 现 象。 目 前，
房屋大量出现的现象很大程度上应该归咎于制度建 设的落后 。 其次 ， 城市化进程的加快使得制度之间 出现的衔接问题更为凸显 。 限制宅基地使用权流转 的制度不仅造成农村房屋闲置程度加剧 ， 而其也侵 害了农民土地资产的权益 ， 造成了城镇居民与农民 在住房权益上的不平等 ， 阻碍农村土地资源流转的 需求满足 ， 城乡间贫富差距进一步加大 。 二 、 农民资产化权益与农村土地资源流转的现 实需求 保障功 能 减 弱 ， 资 本 功 能 凸 显 下 不 平 等 的 １． 农民住房权益 新中国成立之初 ， 我国逐步实施了高度集中的 计划经济 ， 强调优先发展工业 ， 国家通过直接获取 除农民基本生存消费之外的全部农业剩余来保证城 市工业发展 ， 同时实行城乡分治的的户籍制度限制 农民 离 开 土 地 ， 限 制 农 民 进 城 。 而 要 达 到 以 上 目 的 ， 国家必须把农民组织起来 ， 限制农民的自由流 ， 就是在农村实行单位制度 ， 动 。 所谓 “ 组织起来 ” 这个单位就是人民 公 社 ， 而 “ 单 位 ” 必须保证成员 享有基本的生存条件，保证其成员的居住权 ， 而在农 村无偿分配宅基地就是单位对其成员的一种福利 ， 因 此宅基地制度设计的定位就是在于保障功能 。 但随着
农村房地产权城乡 ＊ 本文系国家哲学社会科学基金重点项目 “ ） 的阶段性研究成果 。 间流转与遗产继承 ”（ 编号 ：０ １ ３ Ａ Ｊ Ｙ ０ １ ３
·１ ３·
农村经济 ２ ０ １ ５ 年第 １ 期
”宪法的这一 的使用权可以 依 照 法 律 的 规 定 转 让 。 规定就严格限制了土地所有权的流转 ， 但对于土地 使用权的流转 ， 宪法依然持肯定态度 。 宅基地使用 权作为物权法明文规定的典型的用益物权 ， 其流转 当然具有宪法 意 义 上 的 正 当 性 的 。 这 也 就 意 味 着 ： 首先 ， 土地使用权的流转并不违宪 ； 其次 ， 流转的 具体方式和形式由基本法律进行规定 。 笔者此处需 强调 ， 在我国 宪 法 第 １ ０ 条 的 规 定 中，明 确 指 出 只 有 “ 法律 ” 才可以规定土地使用权流转的相关实质 性内容 。 这是许多学者在讨论此问题时往往忽视的
农村经济 ２ ０ １ ５ 年第 １ 期
城乡一体化背景下农村闲置房屋的出路
杨遂全 张锰霖 钱 力
＊
摘要 ］ 农村闲置房是工业和城镇化的必然 ， 也有制度滞后的原因 。 而要建立城乡分治向统一市场转 ［ 变 、 避免空房的制度 ， 不但要解决好城郊和偏远地区房屋梯度差价格和利益平衡问题 ， 同时还要顺应未来 的逆城市化和农民工退休回乡生存保障以及农民资产市场化 。 因此 ， 未来需以集中居住来形成 “ 闲房不闲 ， 以有条件的宅基地空间权自由流转来解决保障和资产权益冲突 ， 以有期限 无 偿 使 用 和 继 承 房 屋 下 的 地” 土地向最终有偿使用转变来解决历史遗留问题 。 ［ 关键词 ］ 农村闲置房屋 宅基地使用权 保障性 资产性 ）—０ ） ［ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１ 中图分类号 ］Ｆ ３ ０ １ ． ３ ［ ０ ０ ３—７ ４ ７ ０（ ２ ０ １ ５ １—０ ０ １ ３（ ０ ６ ［ 作者 ］ 杨遂全 教授 博士生导师 四川大学法学院 四川成都 ６ １ ０ ２ ０ ７ 张锰霖 博士研究生 四川大学法学院 四川成都 ６ １ ０ ２ ０ ７ 钱 力 硕士研究生 四川大学法学院 四川成都 ６ １ ０ ２ ０ ７
一 、 制度滞后致闲置农村房屋缺乏市场流转机 制 农村闲置房屋是工业化和城镇化的历史必然。 但真正造成农村大量房屋闲置 ， 农村土地和房屋资 源大量浪费的原因是制度改革的滞后 。 在完全市场 经济条件下 ， 市场会通过价格与需求来实现对资源 的优化配置 ， 所以在完全市场上 ， 资源是不可能被
农村 经 济绿 皮书》 ０ ０ ９年４月１ ５日， 中 国 社 科 院 发 布 的 《 ②２ 指出 ， 全国农民住房空置率在 ３ ０％ 左右 。
·１ ４·
农村经济
市场经济的建立，在城乡统筹背景下， 要求城乡各种 要素能够自由的流动，农民对宅基地不仅限于居住的 要求，也有通过买卖、出租、 抵押等方式实现利益最