船旗国中心主义

论“船旗国中心主义”在国际海事管辖权中的偏移

摘要：船旗国在国际海事管辖权中一直占据着中心地位，但由于方便旗的泛滥和船旗国专属管辖权的弊端，船旗国管辖权的中心地位正在发生动摇。在船舶登记和管理方面，国际社会已经开始要求船旗国加强船舶的登记监管，强化船舶与船旗国之间的真实联系；在船舶污染防治方面，港口国和沿海国的防污管辖权出现了扩大化的趋势；在公海航行制度方面，船旗国对船舶的专属管辖权也开始出现更多的例外。船舶管辖权的让渡和例外是对船旗国管辖权的必要补充。

关键字：船旗国管辖权；方便旗；船舶污染；公海自由

在国际海事法中船旗国对其所属船舶的管辖权一直占据着中心地位，国家不仅可以自由地授予船舶国籍、对其所属的船舶进行登记管理、决定船舶的安全航行标准，而且船旗国在其所属船舶公海上或其他国家航行时，能在许多问题上对其所属船舶进行“长臂管辖”。自二战以后，随着方便旗的泛滥和海事活动的复杂性，“船旗国中心主义”在许多方面遭到了冲击，国际海事管辖权逐渐以船旗国为中心向其他相关国家和国际组织发生偏移。

一、船旗国中心主义在登记管理上面临的冲击

在国际法上船舶只有在一个国家进行登记才能进行航行，如果船舶未进行登记，船舶则难以进出相关国家的港口，甚至有被没收的危险。例如我国《海上交通安全法》第5条规定：“船舶必须持有船舶国籍证书或船舶执照。”在登记选择问题上，国家和船东对登记问题都有一定的选择权。在国际法上，如何制定本国的登记政策是各国的内部的主权事务，国际法一般不对各国的船舶登记法进行干预。《1958年日内瓦公海公约》第5条第1款规定：“每个国家应确定对船舶给予其国籍、船舶在其领土内登记以及船舶悬挂本国旗帜的权利的条件。船舶具有被授权悬挂其旗帜的国家的国籍。国家和船舶之间必须具有真正的联系，特别是，一国必须对悬挂其国旗的船舶有效地行使行政、技术和社会问题上的管辖和控制。”《联合国海洋法公约》第91条也做了相同的规定。虽然该条确定了船舶与船旗国之间应该具有“真实联系”，但“真实联系”的标准却并没有确立。相关国家实践中也承认各国有权自行规定其登记标准，正如美国最高法院在Lauritzen rsen一案的判决中指出：“每个国家都有权决定它授予商船国籍的条件，并借此获得相关的管辖权和承担相应的责任。”[1]过去本国船东必须在本国登记，如英国1660年《航海法》及1894年的《商船法》都有这样的要求，但这一情况随着1989年《商船法》的通过而得到了根本性改变，[2]我国对本国船东是否选择在中国进行登记同样没有强制性要求，船东一般都可以自由选择船旗国。

（一）开放登记与封闭登记的分野

由于国家采用何种登记制度是一国的内政，各国自行决定其登记条件，根据船舶登记要求的宽严程度不同可以分为“开放登记”（Open Registry）和“封闭登记”（Closed Registry）。

“开放登记”又称方便旗制度（Flag of Convenience），实行“开放登记”的国家往往对申请登记的船舶及船东要求较为宽松，一般而言，“只要船舶符合这些开放登记国对船龄和技术标准的要求，任何人都可以在这些国家登记船舶”，[3]实行开放登记的国家有巴拿马、利比里亚等国。目前在巴拿马登记的船队已占世界商船总吨位的20%，巴拿马是世界上最大的登记国，同时也是为国际海事组织支付财政预算最多的国家。[4]在巴拿马的登记制度中规定，[5]任何个人或公司不论其国籍如何，都可以在巴拿马进行船舶登记。不仅如此，法律对申请在巴拿马进行登记的船舶没有船型和吨位的限制，即使是对超过20年船龄的船舶申请的临时登记，只要在临时登记后的6个月内接受检查即可。此外巴拿马还允许外国船舶进行双重登记，即使是在其他国家已经登记的船舶还可以在巴拿马进行再登记，但是想在巴拿马进行双重登记的船舶必须持有不少于2年的租约。

“封闭登记”是指对登记船舶具有严格要求的登记制度，实行封闭登记的国家往往强调船舶与登记国之间具有“真实联系”才能进行登记，并且登记国对船舶船龄、船舶所有人国籍、船员国籍等方面都有严格的要求，大部分国家实行的是“封闭登记”制度。我国实行的也是“封闭登记”制度，《中华人民共和国船舶登记条例》第2条明确规定了这说明对申请在我国进行的登记的商船必须有资本要求，而且在雇佣船员方面我国也要求具有我国国籍的船舶一般应该雇佣中国籍船员。美国实行的也是封闭登记制度，甚至比中国更加严格，能在美国登记的船舶必须为美国国民或美国国民绝对控股的公司所有，在美国登记的渔船要求美国国民或满足条件的公司必须持有75%以上的股份，并且该渔船必须在美国建造。

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（二）方便旗盛行的原因和不利影响

方便旗船籍产生于20世纪20年代，并在“二战”后得到迅速发展，成为国际海运业的一种潮流，据联合国贸易与发展会议在2008年的海事报告显示，目前有三分之一的船舶登记在方便旗国家，尤其是一些航运大国的船东更是倾向于在方便旗国家登记，例如希腊是世界控制船舶资本最多的国家，但有68%的希腊船舶选择在外国登记。[7]方便旗盛行的原因在于：1.发展本国船队的需求。发展中国家船队在发展本国船队上一直处于劣势地位，发展中国家无法向发达国家那样给予本国船队以高额的船舶补贴以维持船舶运营，[8]而且发展中国家缺乏足够的资本和技术来扩建船队。实行方便旗制度能够吸引外国船东到本国注册，能够在无法投入船舶资本的同时快速建立自己的船队。2.扩大外汇收入的需求。许多实行方便旗的国家把船舶登记看做一种商业行为，并为此制定了较为宽松的船舶登记政策和优惠的税收政策吸引外国船舶前往登记，以收取可观的登记费和税金，扩大其外汇收入的来源，巴拿马、利比里亚都是如此。3.降低成本的需求。船东选择在方便旗国家进行登记能够大幅度降低运营成本，不仅方便旗国家税率较低，而且在方便旗国家对雇佣船员没有国籍限制，这样船东能够以较低的工资使用发展中国家的船员。登记在方便旗国的船舶在同等条件下与其他国家的船舶相比，成本优势极为明显，如果船舶选择在中国进行登记，除了要负担国内各类特殊税种，如城建税、教育附加费、车船使用税以外，所得税税率更高达33%。而对于在境外经营的航运企业而言，例如在巴拿马注册一家公司其船舶悬挂巴拿马旗，只需每年缴纳3000美元的管理费用，香港航运业的利得税税率仅为16.5%。境内的航运企业根本无法在平等的环境下与境外的企业进行公平的竞争。[9]4.