坚持以保障改善民生为主线

坚持以保障改善民生为主线

作者：国家发展改革委社会司

来源：《中国经贸导刊》2012年第22期

近日，国家发展改革委社会发展司赴山东、湖北两省调研了上半年社会发展形势。

一、基本情况

今年以来，宏观经济增长总体趋缓，主要经济指标增速回落，主要体现在进出口贸易，特别是出口，1—5月山东省外贸出口下降0.5%，青岛进出口增幅下降36个百分点，湖北进出口同比下降3.2%。投资增速也有所下降，1—5月湖北省固定资产投资增速比去年同期回落6.1个百分点。从用电量指标看，企业生产形势不容乐观，湖北省工业用电量5月当月下降

6.3%，增速连续10个月同比下降，青岛全社会用电量同比增速下降

7.3个百分点。但农业基础较稳，山东省农业比重在东部最多，今年有望实现“十连增”，湖北省也有望实现“九连增”。

一是民生领域投入力度较大。1—5月山东省民生支出占财政支出的比重达到60%以上，重点推进了35件民生实事。湖北省1—5月完成重点项目投资916.4亿元，其中社会发展领域项目占56.7%。

二是民间投资进入社会领域呈快速增长趋势。山东省出台了《关于促进全省民营经济加快发展的意见》。1—5月全省完成民间投资7742亿元，同比增长21.3%，其中教育和卫生、社会工作领域分别增长49.1%、30.6%，增速高于平均增速。全省民办高校26所，在校学生21万人，专任教师1.3万人，资产总额145亿元；民办医疗机构个数和床位数分别占总数的44.5%和16.7%。湖北省出台了《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》，明确了民营医疗机构的发展目标、准入办法、人才建设、政策支持和监管等方面内容。全省民办高校数和在校生人数分别占总数的35.3%和29.4%。

三是社会领域产业发展保持良好势头。文化产业的规模化、集约化、专业化水平不断提高，与相关产业呈现融合发展态势。山东省今年一季度文化产业增加值占GDP比重为5.1%，呈现增长趋势，全省文化产业固定资产投资占全省固定资产投资总额的8.3%，占比明显提高。湖北省新闻出版行业逆势而上，同比增速略有上升。旅游经济继续较快发展。1—5月，湖北省旅游接待总人数和旅游总收入同比分别增长19.64%和28.86%。山东省即将出台加快发展体育产业的实施意见，体育产业的发展环境进一步优化。社会养老及家庭服务业发展越来越受到各级政府关注。

四是社会领域改革积极推进。教育改革发展不断深化。山东省国家和省级教育改革综合试点全面展开，湖北省分别制定了学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育、高等教育、教师队伍等领域的专项规划，建立了相互支撑衔接的教育规划纲要体系。医药卫生体制改革取得明显进展，基本医疗保障制度建设加快推进。山东省城镇基本医疗保险和新农合参保率分别

达到97.1%和99.9%，基本药物制度基层全覆盖目标提前实现，政府对新农合和城镇居民医保的补助标准提高到每人每年240元。医疗卫生服务体系建设继续加强，中央投资支持的卫生项目进展良好。文化体制改革工作成效显著，湖北省将省级主要文艺院团合并重组，成立了湖北演艺集团，加快完善了转制艺术院团法人治理结构。

二、主要困难和问题

经济下行对财政收入的压力愈加凸显。1—5月，青岛财政总收入同比下降8.5个百分点，增速回落38.4个百分点，地方财政一般预算收入增速回落8.7个百分点；湖北财政总收入和地方预算收入同比增速分别回落26.1和34.1个百分点。财政减收因素增多，将可能影响民生投入力度和可持续性。同时，社会领域的关键环节还存在不少突出问题。

第一，基本公共服务供需矛盾依然较大。一是基本公共服务设施建设和资源布局与城乡结构、人口结构和需求结构的变化不相适应，特别是城镇化、老龄化进程加快和农村“空巢化”给公共资源配置和社会服务供给带来巨大挑战。二是基层公共服务供给的人才制约较为严重。医疗卫生专业技术人员、文化活动骨干短缺。三是存在一些结构性矛盾。中职招生困难导致的技工不足与普通大学生就业形势严峻并存，截至今年5月，湖北省普通大学生实际签约率比去年明显下降，但中职招生依然困难，学生流动性大，从入学到毕业，有5%左右的学生流失；基本药物目录偏窄与目录中药物利用率不高现象同时存在；带薪休假制度需求与可能差距大，山东省直机关事业单位已休完年假、未休满假和未休假的人员分别占40%、25%和35%，市直单位为32%、15%和53%，县级及以下单位为10%、17%和73%，带薪休假越向基层越难落实。

第二，民间投资进入社会领域仍存在许多障碍。社会领域民间投资的增速虽较快，但总量和比重仍然较低，支持民间投资发展的良性机制还没有建立起来，民间投资和民办社会事业单位的法律定位、财税制度、资产管理、融资渠道、退出机制、人员待遇、社会保障等方面政策法规操作性不强、落地难度大，造成民办机构发展的不确定性和不稳定性。同时，教育卫生领域民办机构不增反减，如青岛市已停批民办幼儿园，所有新建或转制幼儿园要求公办，很多地方乡镇卫生院大量回归公办。

第三，社会领域产业发展潜力亟待进一步释放。一是在出境旅游人次和境外人均消费增长迅速，中国成为境外奢侈品消费前两大市场之一的同时，国内旅游消费增长相对滞后，山东省反映，目前旅游产品缺乏特色，景区建设过度依赖大规模资本投入，门票经济比重过大。二是文化产业和相关产业融合发展空间大，现有产业链条短，产值和比重都有待提高。文化产业在稳增长、调结构方面的作用需要进一步发挥。三是老龄化进程加快，老年人口比重高，但社会养老服务供给与需求差距较大。预计到2015年，山东省60岁及以上老年人口将达到1923万人，养老床位数缺口在25万张左右，老年人护理服务和生活照料的潜在市场规模超过390亿元，就业岗位潜在需求超过43万个。

三、政策建议

面对复杂多变的国际经济环境和国内上半年经济运行中出现的新情况新问题，社会发展工作应在“稳中求进”总基调的指导下，坚持以保障改善民生为主线，着力健全体系、创新机制、提高效益，在保障基本民生投入上下功夫，确保社会和谐稳定；在社会领域产业发展上下功夫，增强内需动力；在关键环节改革上下功夫，提升社会发展群众满意度。同时，要始终注意到基本公共服务需求刚性特征，在提供各项公共服务和进行社会领域改革时，要充分考虑到财政减收压力，避免社会福利和补助标准提高过快。

第一，加快推进基本公共服务均等化。要将基本公共服务有效供给作为社会稳定的保护器。一是加大民生领域投资。保持合理投资规模和速度，是当前稳定经济增长的关键。要进一步优化投资结构，加大对教育、卫生、文化、体育、养老民政等民生领域的倾斜力度。二是提高基层公共服务的水平和质量。要充分发挥市场机制作用，通过政府购买服务的方式，提高供给效率。探索建立基层公共服务设施的运行机制和管理办法，提高设施使用效率，真正发挥设施作用。科学制定选人、用人标准，通过优惠政策激励各类人才沉下去、留下来、干得好。

第二，大力发展社会领域产业。要将社会领域产业发展作为经济增长的助推器，充分发挥其在“稳增长、调结构、扩就业、惠民生”方面的重要作用，大力支持文化、旅游、养老、健康产业发展。一是加快发展文化产业。扩大消费信贷，探索发放“文化消费券”，规范市场价格秩序，优化消费环境，推动文化消费较快增长；进一步完善和落实税收、投融资、市场准入等产业促进政策，推动文化产业与其他产业融合发展；延长产业链，避免低水平重复建设，更不能使文化产业沦为一些企业跑马圈地的工具。二是不断提升旅游业发展质量。加强职工带薪年休假制度落实情况执法检查；逐步降低景区门票价格，加大对中西部地区资源型景区的投入力度，条件成熟时免费开放。三是积极发展社会养老服务。加快研究制定相关扶持政策，全面推进社会养老服务体系建设。

第三，加大社会领域改革工作力度。要继续深化社会领域改革，通过改革释放动力和活力。一是完善差别支付机制，支持比例进一步向基层医疗卫生机构倾斜，促进优质卫生资源向基层转移；加快基层医疗卫生机构综合改革步伐，研究调整国家基本药物目录。二是研究制定落实民办学校和公办学校同等地位的政策；建立完善现代职业教育体系，引导社会观念转变，处理好中等职业教育与普通高中教育的关系，探索校企合作的良性机制，提高职业教育的育人水平。三是加快文化体制机制改革创新。