浅析县域经济发展方式转变

浅析县域经济发展方式转变

文章论述了我国县域经济发展方式转变的必要性：分析了县域经济发展方式转变的困境：针对县域经济的评价考核系统与转变经济发展方式的要求不适应；促使县域经济发展方式转变的产业政策缺失；经济管理体制方面存在弊端造成县域经济发展方式难以根本转变；科技创新能力不足使县域经济发展方式转变受到制约；环境管理制度不完善在一定程度上延缓了县域经济发展方式的转变。探讨了县域经济发展方式转变的创新对策：推进县域产业结构的优化和升级；深化县域经济管理体制改革，不断进行制度创新；实施有利于科技进步的政策，提高科技创新能力；完善环境管理制度，积极优化经济增长。

标签：县域经济；发展方式；转变困境；转变对策

加快县域经济发展方式转变不仅是“十二五”规划和国家新型城镇化规划（2014—2020年）所提出的一项重要任务，也是县域经济社会领域的一场深刻变革。然而，县域经济发展方式转变面临诸多困难，如何创新转变思路，打破转变僵局，克服转变障碍，是亟待解决的关键问题。

一、县域经济发展方式转变的必要性

1、转变经济发展方式是县域可持续发展的需要

经济发展方式的转变与县域可持续发展具有一致性。[1]只有转变经济发展方式，才能实现资源的永续利用，实现县域内当代人相互之间以及当代人与子孙后代之间公平、合理地利用自然环境，充分保障公民的环境权利和子孙后代的环境利益。只有转变经济发展方式，才能更加有效地保护环境，这是因为我国自然资源的主要浪费源与自然环境的主要污染源——县域工业分布于县域内的各个角落，经济发展方式的转变，意味着县域工业要彻底摒弃先前高投入、高消耗、低产出、低效益、低质量的粗放型经济增长老路，改变仅依靠扩充生产要素来提高产出的传统方式，有利于从根本上遏制工业化进程中的环境污染与资源浪费问题，符合县域可持续发展的客观要求。

2、转变经济发展方式是改善县域生态环境、减轻环境压力的需要

目前，县域社会总产值在全国社会总产值中所占的比重已达60%，县域工业产值已占全国工业产值的50%。与此同时县域工业却消耗了全国73%的煤炭，64%的粗钢，61%的木材和55%的水泥，其单位能耗比全国平均水平高近20%。一方面，县域工业的发展以高物耗、高能耗为代价；另一方面，县域资源、能源紧缺又日益凸显。资源浪费与资源短缺同时存在，已成为一个不容忽视的重要方面。[2]粗放型经济发展模式也使县域环境持续恶化，污染加剧。严重的环境污染不仅影响到县域工业的进一步发展，同时也对该地域内居民的生产、生活构成了威胁。转变经济发展方式，改变传统粗放型经营手段，以内涵式扩大再生产为主，提高资源利用效率，组织好生产力配置，减轻县域环境压力，使县域经济得

以健康、持续发展。

3、转变经济发展方式是由具体县情所决定的

在社会主义市场经济体制的作用下，县域企业完成发展方式由粗放型向集约型转变正是遵循客观规律的必然选择。与资源较为丰富的县域相比，资源较稀缺的县域对经济发展方式转变的要求更为迫切。[3]这是因为随着竞争的升级和人们环境意识的提高，县域工业依赖先前优势扩大生产规模的路径将不复存在，转变经济发展方式将成为其唯一选择。另外，我国经济发展水平很不平衡，处于东部经济发达地区和大中城市周边的县域经济，在经过初期探索积累经验后，走集约型增长道路、进行经济发展方式转变符合当前经济环境的客观要求。而中西部县域虽然在相当长的时期内仍然要以粗放型增长为主，但走集约型增长道路，从根本上转变经济发展方式的目标并没有因此改变。

二、县域经济发展方式转变的困境

1、针对县域经济的评价考核系统与转变经济发展方式的要求不适应

由于县域政府的主导作用，县域经济“有增长，无发展”，“只求速度，不讲效益”。在以GDP为标准对县级政府官员进行政绩考核的制度安排下，经济发展方式是否转换被排除在考核体系之外。地方官员首先考虑的是如何利用手中资源配置的权利去追求GDP增长速度，而非经济发展方式等问题，导致速度与效益的严重割裂。在经济发展过程中表现为多投入而使生产规模快速扩大，结果往往却是经济质量下降，结构失调，比例失衡，人民生活水平提高缓慢。尤其是在低价格要素的支撑下，县级政府推动经济发展方式转变的欲望远远比不上来自水平扩张的冲动。[4]目前，只追求GDP增长速度而不考虑经济效益和增长质量的县域经济评价考核系统已与转变经济发展方式的要求极不适应。

2、促使县域经济发展方式转变的产业政策缺失

产业结构政策引领县域经济发展方向，体现县域经济发展的广度和深度。[5]而目前县域产业结构政策的缺失正是导致县域经济发展方式不能转变的根本原因。推动县域经济发展方式转变，坚持速度、质量与效益相统一，正是产业结构政策的本质所在。通过合理的竞争秩序与规模经济效益，促使县域经济发展方式由粗放型向集约型转变，是县域产业组织政策的基本目标。目前，由于能够使市场竞争机制有效发挥作用的县域产业组织政策的缺失，因而不能充分利用竞争的压力来推动县域企业改进技术，提高效益。由于最佳规模经济效益的生产规模政策缺失，因而不能利用“规模经济”建立能使产业生产成本降低的大批量生产体系。

3、经济管理体制方面存在弊端造成县域经济发展方式难以根本转变

县级政府职能转换滞后。一是“越位”。改革开放以来，中央政府所进行的一系列权力下放，扩大了企业的生产经营自主权与县级政府的经济管理权。但是地

方政府却通过对本属企业权力的不正当截留，干预企业的正常生产经营决策。二是“错位”。县级政府及其职能部门为维护本地市场与本地企业的利益，往往对区际间生产要素的自由流动和商品贸易采取限制或禁止性措施，造成了地区封锁，分割了市场。三是“失位”。政府的权力具有强制性和普遍性，本应该使制度供给成为一项重要的公共产品，然而县域政府却并未承担起制度供给的责任。重要生产要素产权界定不清，县域资源难以有效配置。当前，县级政府仍通过行政干预来影响土地、资本等生产要素的市场价格，降低资源有效配置的标准。另外，县域环境资源价格不能真实反映其价值。[6]这不仅不符合边际效用定律，而且较低的价格导致了微观市场主体对资源、能源的滥用及其总体效益的低下，同时也鼓励了以高消耗为特点的粗放型经济增长方式的持续存在。

4、科技创新能力不足使县域经济发展方式转变受到制约

科技进步政策缺失。要么没有形成与县域经济实际运行相配套、符合科技创新要求的宏观政策体系，要么所制定的相关政策不完善，或这种外部政策导向与科技创新内在要求之间存在矛盾，科技创新工作与县域经济的市场经济属性、资源结构不能完全相适应而难以开展。

企业自主创新能力薄弱。其一，在不完全的市场经济条件下，企业往往不具备自主创新的一般客观条件；其二，企业自主创新的途径不明确。在县域企业科研力量薄弱、R&D（研究与开发）经费缺失的情况下，以何种方式实现自主创新，如何结合本企业的各种情况切实提高自主创新能力，仍是迫切需要解决问题。

5、环境管理制度不完善在一定程度上延缓了县域经济发展方式的转变

环境准入制度缺失。由于空间环境准入制度的缺失，县域空间无法被划分成具有不同环境功能的单元，因而不能有针对性地调整不同分区内的经济结构。由于总量环境准入制度的不完善，不能对县域环境容量进行科学评估，不利于排污交易市场建立。由于项目环境准入制度的不规范，县域环境污染防治工作多流于形式，环境保护服务于经济建设的宗旨难以体现。

清洁生产制度不完善。清洁生产很难被写进环境与发展综合决策或区域环境规划，[7]县级政府及其职能部门既没有依据县情提出适合开展清洁生产的配套方案或给予相关政策指导，也没有将清洁生产工作纳入环境保护目标责任制，定期考核，落实责任。企业则普遍存在清洁生产技术匮乏，筹措资金困难，信息获取渠道不畅等问题。

三、县域经济发展方式转变的创新对策

1、推进县域产业结构的优化和升级

（1）积极推行县域产业政策，适时调整县域产业结构。强化县域政府的宏观调控，注重产业政策的引导作用，使县域逐次产业从主要依靠生产规模的扩大，片面追求产值的增长速度，逐渐转变为依靠结构的优化与升级，采用知识密集型、