第六章 政策过程及其理论模型 (《公共政策学》PPT课件)
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第二，有助于研究者简化和澄清关于政治和公共 政策的思考；有助于界定政策问题中的重要方 面以及通过提出哪些问题重要、哪些不重要， “更好地引导我们理解公共政策” ；有助于 解释公共政策。
第三，从实践中总结出来的政策过程理 论模型有助于我们对政策过程中各种政治行 为的把握，为政策制定和执行提供了有价值 的参考框架。
（一） 理性主义模型
决策者依据完整而综合的信息做出理性的 决策，即他遵循以最小的投入获得最大的产出 的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的 手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假 设构成的一个分析路径，就被叫作理性决策模 型或者决策的理性主义模型。
理性主义模型经历了一个从广博理性模型 （rational comprehensive model）到有限理性 模型（bounded rationality model）或满意决 策模型（satisfying decision‐making model） 的演变过程。
（二） 政策过程的阶段划分以及对阶段论 的不同认识
（１） 三分法。如德洛尔把政策过程划分为前 决策阶段、决策中阶段和后决策阶段。
（２） 四分法。如金敦认为政策过程通常分为 议程设定、方案陈述、权威性选择、决策执行 四阶段。
（３） 五分法。如邓恩把政策过程划分为议程 建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策 评估诸阶段。
① 理论。首先要建立观察现实的政策过程的参 照系统（reference system） ，经过分析，建 立假设。
② 资料。资料的精确性与相关性对于模型的构 建很重要，因为通过资料可以检验第一步建立 起来的参照系统和假设是否成立或需要改进。
③ 方法。主要是指模型应用中要使用的操作性
方法和检测方法。
４、政策过程理论模型的类型划分
（６） 八分法。如拉谢夫斯基把政策过程划分成 八个阶段，即：问题认定、议程设定、政策规 划、政策采纳、预算配置、政策执行、政策评 估、政策接续。
（７） 九分法。如霍格伍德与冈恩把政策过程划 分成九个阶段：决定是否要做出决定、决定怎 样做出决定、问题界定、做出预测（ forecasting） 、设定目标和优先顺序、选项分 析、政策执行与监控（monitoring and control ） 、评估与审议、政策维持、接续与终结。
规范最佳模型把政策过程划分为三大阶 段和17个小阶段。
２、混合扫描模型
埃齐奥尼（A畅Etzioni）提出的综合模型 叫做混合扫描模型（ mixed‐scanning model ） ，它在试图保留广博理性模型和渐进主义 模型各自的优势并弥补其缺陷这一点上，与德 洛尔的模型所抱初衷是相同的。
混合扫描则因运用了两种摄像机阐述其基 本内容：第一种是多角度摄像机，它能观察全 部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对 空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角 度摄像机所观察的地区。
（二） 模型的功用与政策过程模型的构建
１、模型及其认识论意义
简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟 （仿真） ，“是对真实世界某些方面的简单化 表示。”
所谓理论模型或者概念模型，指的是一组 概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在 一起，从而形成的一个逻辑结构严整的框架。
具体说来，模型的认识论意义或功 用有以下几点：
如多元主义理论模型、精英主义理论模型 、集团理论模型、官僚制理论模型、组合主义 理论模型、支持联盟框架、政策创新与扩散框 架、政治性决策路径，等等。
规范性模型的政策过程理论模型除了秉
持求真的科学态度，特别注重对“特定价值 实现的最适当方法的建议”（recommends for optimizing the attainment ofsome value） ，即通过实施该模型以达到实现某些价值的 目的，从而回答“应该是什么”（ what ought to be）的问题。
第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容 各项微观、具体政策的宏观特性；
第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与 注重科学程序和方法的管理科学二者相互交 融的基础上；
第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因 素持客观态度；
第五，必须对时间非常敏感，并且具有历史色 彩，即具有历时观察的功能。
戴伊认为应依据六项“一般性标准” 来评价模型的有效性： 第一，对现实进行排序和简化。 第二，确定重要内容。 第三，适应现实。 第四，提供有价值的交流方式。 第五，指导研究与探索活动。 第六，提出解释方案。
（四） 垃圾桶模型
从广博理性模型到有限理性模型，再到 规范最佳模型、综合扫描模型，都把政策过 程视为直线、阶段分明、环环相扣、因果关 系清晰可辨的运作过程。
政策过程的垃圾桶模型认为政策过程内 在地缺乏理性，现实的决策是一个很不明确 、难以预测的过程，呈现出模糊状态；决策 者只能以试错的方式，从经验中学习决策的 技能，不可能事先洞悉整体的决策过程；决 策者具有流动性，不同机构的人在不同的时 间对不同的政策问题有不同程度的参与。
在西方哲学的认识论和方法论发展的历史 上，20世纪20年代以后，发生了两次大的转变 ：第一次是理性主义的主导地位被逻辑实证主 义所取代，第二次是包括后实证主义在内的后 现代主义的崛起及其对逻辑实证主义的主导地 位的强烈冲击。
从理性主义占主导地位的广博理性模型， 到逻辑实证主义占主导地位的有限理性模型、 渐进调适（渐进主义）模型、规范最适模型、 综合扫描模型，再到随着后实证主义的崛起而 形成的垃圾桶模型。
（１） 公共政策实际上只是过去政府活动的 持续。
（２） 决策者把决策看做一个典型的一步接 着一步、永远没有完结的过程。
（三） 规范最佳模型与混合扫描模型
１、规范最佳模型
德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳或规 范最适模型（normative optimum model） 。
这个模型以四项假设为基础，即最佳决策 是一个认同理性、增加理性的过程；这种过 程对于在复杂的问题上形成最佳决策所起的 作用是至关重要的；可通过多种途径和方法 使认同理性增加理性的过程得以实现；现代 政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变 革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的 一种诉求为主。
属于规范性模型的政策过程理论模型有理 性主义模型、渐进主义模型、规范最适模型 、综合扫描模型、博弈论模型、垃圾桶模型 ，等等。
（２） 关于理性过程模型与政治性过程模 型的划分
有一系列政策过程理论模型是在这一争论中构建 起来的，如完全（或广博）理性模型、满意决策（或 有限理性）模型、渐进主义模型、规范最适模型、综 合扫描模型、垃圾桶模型，等等。这个系列的理论模 型被称作理性过程模型。
二、揭示权力本质的政策过程模型
政策过程就是政治过程，就是国家 权力运作的过程。
政策过程的政治因素来自各种各样 的政策行为者、政策利益相关者或明或 暗的参与和互动。
垃圾桶模型认定政策过程的四要素之间并 无一致的逻辑演绎关系，决策的形成只是机会 使然。
四要素指的是问题、解决方案、参与者和 抉择机会，它们彼此独立、互不关联。而组织 就像是一个垃圾桶，四要素被分别随意地丢进 桶里并相互混合在一起。
第四，激发他们的想象力和洞察力，帮 助他们观察现实世界和系统地获取有关影响 政策过程的各种因素的信息的指南。
第五，政策过程理论可以分为描述模型 与规范模型，前者用于描述和说明具体的、 个别的政策运作过程。；后者用于限定分析 要素。
３、政策过程理论模型的构建
德洛尔认为政策模型应具备如下条件：
第一，必须明确把握社会发展方向；
所谓有限理性或满意决策模型，是以第 二类决策的运作过程为原型而构建的。它主 要包括两部分内容：
一是政策制定的科学程序。这个程序包 括确定政策目标、拟订政策方案、方案评估 选优、政策执行。
二是努力运用各种现代调查技术、预测 技术、决策技术、环境分析、可行性分析、 可靠性分析以及电子计算机等手段与方法， 依靠信息、评估、咨询、监控和反馈等各个 政策子系统的决策支持，进行科学决策。
１、广博理性模型
２、有限理性模型
西蒙认为组织的中心任务是决策，但广博 理性模型强调的完全理性是不切实际的。西蒙 提出了决策者有限理性（bounded rationality ）命题。
西蒙把决策分成两种形态：① 计划型决策 （programmed decision） 。这是例行的、重 复性的、有标准运作程序的决策。② 非计划 型决策（non‐programmed decision） 。
第一，模型具有启发思考以及预测行为或 事件所导致的结果的作用。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。
第三，模型是研究过程中资料搜集和经验 观察的指南。
２、政策过程研究中理论模型的功用
第一，可以帮助我们从不同的视角深入地认识和 理解政治生活的不同内容，“帮助我们就政治 生活的重要方面同他人交流看法” ，从而成 为描述、分析和解释政治生活的重要工具。
第六章 政策过程及其理论模型
各国的特殊经验、社会结构、历史 文化传统、主流意识形态等也对其公共 政策过程产生深刻的影响。因此，作为 政策过程在观念形态上的反映，就会形 成不同的政策过程分析模型。
第一节 政策过程与理论模型构建
一、政策过程及其阶段划分 （一） 政策过程的含义、特点和形态
政策过程就是政策的生命过程，就 是一项政策从问题认定到政策终结的整 个运行过程。
（二） 渐进主义模型
渐进主义模型也被称作渐进调适模型，是 由美国学者林德布洛姆构Байду номын сангаас的。
他认为政策决策的要旨不在于专家做出周 详完备的全知分析，而在于广泛的参与主体 了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性 互动进而实现政策的动态均衡（dynamic equilibrium）。由此形成的渐进主义模型包含 两组命题：
有一系列政策过程理论模型是围绕着政策过程的 权力本质这一议题的讨论构建的，如多元主义模型、 精英主义模型、制度主义模型、集团模型、官僚制模 型、组合主义模型、支持联盟框架、政治系统模型， 等等。这个系列的政策过程理论模型被称作政治性过 程模型。
第二节 基于西方经验的政策过程模型
一、揭示认识论本质的政策过程模型
（１） 关于描述性模型与规范性模型的划分。
如果以“实事求是”的求真态度，以严谨 的科学方法考察客观存在的政策运作过程，弄 清“发生了什么”（ what happened） 、“ 为什么发生”（ why did it happen）、“还将 发生什么”（ what will happen next）这三个 问题，这样的研究所遵循的路线就是描述性政 策过程理论模型。
二、政策过程研究与政策过程理论模 型的构建
（一） 政策过程研究
政策过程研究指对影响政策过程的各种 主要因素之间的因果关系的发现和检验。
公共政策研究分为两个方面： ① 政策内容的研究（ studies of policy content） 。 ② 政策过程的研究（studies of policyprocess） 。
政策过程的特点：
第一，政策过程的主轴是公共权力机关对 社会资源的配置和社会价值的分配。
第二，政策过程的动力机制在于政策行为 之间以及政策系统与政策环境之间的互动 安排。
第三，就实际的政策过程来说，环节缺失 往往成为常态。
政策过程形态： （１） 直线型。 （２） 循环型。
（３） 金字塔型。 （４） 同心圆型。
（４） 六分法。如布里沃和德龙把政策过程划
分为创议、预评、选择、执行、评估、终止 六个阶段
（５） 七分法。如拉斯韦尔依据功能活动的不 同，将政策过程划分为情报（intelligence） 、建议（promotion） 、规定（prescription） 、合法化（invocation） 、应用（application ） 、终止（termination） 、评价（appraisal ）七个阶段。
理论构建采取两个基本的路径：归纳与演 绎。
阔德认为政策过程模型的构建可以采用两 种方法：
一种是优先考虑模型的有效性，这就要求 在建模时必须对政策环境的各个主要变量有 足够的认识与把握；
另一种是将模型的相关性和贴切性放在 首位，这就要求在建模时要尽量抓住原型的 主要特征，省略次要政策过程因素。
格林伯格认为建模过程包括：
第三，从实践中总结出来的政策过程理 论模型有助于我们对政策过程中各种政治行 为的把握，为政策制定和执行提供了有价值 的参考框架。
（一） 理性主义模型
决策者依据完整而综合的信息做出理性的 决策，即他遵循以最小的投入获得最大的产出 的原则，选择最优方案，使用最佳、最适当的 手段，达到最大值的政策结果。由这样一组假 设构成的一个分析路径，就被叫作理性决策模 型或者决策的理性主义模型。
理性主义模型经历了一个从广博理性模型 （rational comprehensive model）到有限理性 模型（bounded rationality model）或满意决 策模型（satisfying decision‐making model） 的演变过程。
（二） 政策过程的阶段划分以及对阶段论 的不同认识
（１） 三分法。如德洛尔把政策过程划分为前 决策阶段、决策中阶段和后决策阶段。
（２） 四分法。如金敦认为政策过程通常分为 议程设定、方案陈述、权威性选择、决策执行 四阶段。
（３） 五分法。如邓恩把政策过程划分为议程 建立、政策形成、政策采纳、政策执行、政策 评估诸阶段。
① 理论。首先要建立观察现实的政策过程的参 照系统（reference system） ，经过分析，建 立假设。
② 资料。资料的精确性与相关性对于模型的构 建很重要，因为通过资料可以检验第一步建立 起来的参照系统和假设是否成立或需要改进。
③ 方法。主要是指模型应用中要使用的操作性
方法和检测方法。
４、政策过程理论模型的类型划分
（６） 八分法。如拉谢夫斯基把政策过程划分成 八个阶段，即：问题认定、议程设定、政策规 划、政策采纳、预算配置、政策执行、政策评 估、政策接续。
（７） 九分法。如霍格伍德与冈恩把政策过程划 分成九个阶段：决定是否要做出决定、决定怎 样做出决定、问题界定、做出预测（ forecasting） 、设定目标和优先顺序、选项分 析、政策执行与监控（monitoring and control ） 、评估与审议、政策维持、接续与终结。
规范最佳模型把政策过程划分为三大阶 段和17个小阶段。
２、混合扫描模型
埃齐奥尼（A畅Etzioni）提出的综合模型 叫做混合扫描模型（ mixed‐scanning model ） ，它在试图保留广博理性模型和渐进主义 模型各自的优势并弥补其缺陷这一点上，与德 洛尔的模型所抱初衷是相同的。
混合扫描则因运用了两种摄像机阐述其基 本内容：第一种是多角度摄像机，它能观察全 部空间，只是观察不了细节；第二种摄像机对 空间做深入、细微的观察，但不观察已为多角 度摄像机所观察的地区。
（二） 模型的功用与政策过程模型的构建
１、模型及其认识论意义
简单地讲，模型就是对原型的抽象与模拟 （仿真） ，“是对真实世界某些方面的简单化 表示。”
所谓理论模型或者概念模型，指的是一组 概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在 一起，从而形成的一个逻辑结构严整的框架。
具体说来，模型的认识论意义或功 用有以下几点：
如多元主义理论模型、精英主义理论模型 、集团理论模型、官僚制理论模型、组合主义 理论模型、支持联盟框架、政策创新与扩散框 架、政治性决策路径，等等。
规范性模型的政策过程理论模型除了秉
持求真的科学态度，特别注重对“特定价值 实现的最适当方法的建议”（recommends for optimizing the attainment ofsome value） ，即通过实施该模型以达到实现某些价值的 目的，从而回答“应该是什么”（ what ought to be）的问题。
第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容 各项微观、具体政策的宏观特性；
第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与 注重科学程序和方法的管理科学二者相互交 融的基础上；
第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因 素持客观态度；
第五，必须对时间非常敏感，并且具有历史色 彩，即具有历时观察的功能。
戴伊认为应依据六项“一般性标准” 来评价模型的有效性： 第一，对现实进行排序和简化。 第二，确定重要内容。 第三，适应现实。 第四，提供有价值的交流方式。 第五，指导研究与探索活动。 第六，提出解释方案。
（四） 垃圾桶模型
从广博理性模型到有限理性模型，再到 规范最佳模型、综合扫描模型，都把政策过 程视为直线、阶段分明、环环相扣、因果关 系清晰可辨的运作过程。
政策过程的垃圾桶模型认为政策过程内 在地缺乏理性，现实的决策是一个很不明确 、难以预测的过程，呈现出模糊状态；决策 者只能以试错的方式，从经验中学习决策的 技能，不可能事先洞悉整体的决策过程；决 策者具有流动性，不同机构的人在不同的时 间对不同的政策问题有不同程度的参与。
在西方哲学的认识论和方法论发展的历史 上，20世纪20年代以后，发生了两次大的转变 ：第一次是理性主义的主导地位被逻辑实证主 义所取代，第二次是包括后实证主义在内的后 现代主义的崛起及其对逻辑实证主义的主导地 位的强烈冲击。
从理性主义占主导地位的广博理性模型， 到逻辑实证主义占主导地位的有限理性模型、 渐进调适（渐进主义）模型、规范最适模型、 综合扫描模型，再到随着后实证主义的崛起而 形成的垃圾桶模型。
（１） 公共政策实际上只是过去政府活动的 持续。
（２） 决策者把决策看做一个典型的一步接 着一步、永远没有完结的过程。
（三） 规范最佳模型与混合扫描模型
１、规范最佳模型
德洛尔提出的综合模型叫做规范最佳或规 范最适模型（normative optimum model） 。
这个模型以四项假设为基础，即最佳决策 是一个认同理性、增加理性的过程；这种过 程对于在复杂的问题上形成最佳决策所起的 作用是至关重要的；可通过多种途径和方法 使认同理性增加理性的过程得以实现；现代 政府同时面对要求稳定的政策诉求与要求变 革的政策诉求，而在一定时期内则以其中的 一种诉求为主。
属于规范性模型的政策过程理论模型有理 性主义模型、渐进主义模型、规范最适模型 、综合扫描模型、博弈论模型、垃圾桶模型 ，等等。
（２） 关于理性过程模型与政治性过程模 型的划分
有一系列政策过程理论模型是在这一争论中构建 起来的，如完全（或广博）理性模型、满意决策（或 有限理性）模型、渐进主义模型、规范最适模型、综 合扫描模型、垃圾桶模型，等等。这个系列的理论模 型被称作理性过程模型。
二、揭示权力本质的政策过程模型
政策过程就是政治过程，就是国家 权力运作的过程。
政策过程的政治因素来自各种各样 的政策行为者、政策利益相关者或明或 暗的参与和互动。
垃圾桶模型认定政策过程的四要素之间并 无一致的逻辑演绎关系，决策的形成只是机会 使然。
四要素指的是问题、解决方案、参与者和 抉择机会，它们彼此独立、互不关联。而组织 就像是一个垃圾桶，四要素被分别随意地丢进 桶里并相互混合在一起。
第四，激发他们的想象力和洞察力，帮 助他们观察现实世界和系统地获取有关影响 政策过程的各种因素的信息的指南。
第五，政策过程理论可以分为描述模型 与规范模型，前者用于描述和说明具体的、 个别的政策运作过程。；后者用于限定分析 要素。
３、政策过程理论模型的构建
德洛尔认为政策模型应具备如下条件：
第一，必须明确把握社会发展方向；
所谓有限理性或满意决策模型，是以第 二类决策的运作过程为原型而构建的。它主 要包括两部分内容：
一是政策制定的科学程序。这个程序包 括确定政策目标、拟订政策方案、方案评估 选优、政策执行。
二是努力运用各种现代调查技术、预测 技术、决策技术、环境分析、可行性分析、 可靠性分析以及电子计算机等手段与方法， 依靠信息、评估、咨询、监控和反馈等各个 政策子系统的决策支持，进行科学决策。
１、广博理性模型
２、有限理性模型
西蒙认为组织的中心任务是决策，但广博 理性模型强调的完全理性是不切实际的。西蒙 提出了决策者有限理性（bounded rationality ）命题。
西蒙把决策分成两种形态：① 计划型决策 （programmed decision） 。这是例行的、重 复性的、有标准运作程序的决策。② 非计划 型决策（non‐programmed decision） 。
第一，模型具有启发思考以及预测行为或 事件所导致的结果的作用。
第二，模型是进行科学抽象的重要工具。
第三，模型是研究过程中资料搜集和经验 观察的指南。
２、政策过程研究中理论模型的功用
第一，可以帮助我们从不同的视角深入地认识和 理解政治生活的不同内容，“帮助我们就政治 生活的重要方面同他人交流看法” ，从而成 为描述、分析和解释政治生活的重要工具。
第六章 政策过程及其理论模型
各国的特殊经验、社会结构、历史 文化传统、主流意识形态等也对其公共 政策过程产生深刻的影响。因此，作为 政策过程在观念形态上的反映，就会形 成不同的政策过程分析模型。
第一节 政策过程与理论模型构建
一、政策过程及其阶段划分 （一） 政策过程的含义、特点和形态
政策过程就是政策的生命过程，就 是一项政策从问题认定到政策终结的整 个运行过程。
（二） 渐进主义模型
渐进主义模型也被称作渐进调适模型，是 由美国学者林德布洛姆构Байду номын сангаас的。
他认为政策决策的要旨不在于专家做出周 详完备的全知分析，而在于广泛的参与主体 了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性 互动进而实现政策的动态均衡（dynamic equilibrium）。由此形成的渐进主义模型包含 两组命题：
有一系列政策过程理论模型是围绕着政策过程的 权力本质这一议题的讨论构建的，如多元主义模型、 精英主义模型、制度主义模型、集团模型、官僚制模 型、组合主义模型、支持联盟框架、政治系统模型， 等等。这个系列的政策过程理论模型被称作政治性过 程模型。
第二节 基于西方经验的政策过程模型
一、揭示认识论本质的政策过程模型
（１） 关于描述性模型与规范性模型的划分。
如果以“实事求是”的求真态度，以严谨 的科学方法考察客观存在的政策运作过程，弄 清“发生了什么”（ what happened） 、“ 为什么发生”（ why did it happen）、“还将 发生什么”（ what will happen next）这三个 问题，这样的研究所遵循的路线就是描述性政 策过程理论模型。
二、政策过程研究与政策过程理论模 型的构建
（一） 政策过程研究
政策过程研究指对影响政策过程的各种 主要因素之间的因果关系的发现和检验。
公共政策研究分为两个方面： ① 政策内容的研究（ studies of policy content） 。 ② 政策过程的研究（studies of policyprocess） 。
政策过程的特点：
第一，政策过程的主轴是公共权力机关对 社会资源的配置和社会价值的分配。
第二，政策过程的动力机制在于政策行为 之间以及政策系统与政策环境之间的互动 安排。
第三，就实际的政策过程来说，环节缺失 往往成为常态。
政策过程形态： （１） 直线型。 （２） 循环型。
（３） 金字塔型。 （４） 同心圆型。
（４） 六分法。如布里沃和德龙把政策过程划
分为创议、预评、选择、执行、评估、终止 六个阶段
（５） 七分法。如拉斯韦尔依据功能活动的不 同，将政策过程划分为情报（intelligence） 、建议（promotion） 、规定（prescription） 、合法化（invocation） 、应用（application ） 、终止（termination） 、评价（appraisal ）七个阶段。
理论构建采取两个基本的路径：归纳与演 绎。
阔德认为政策过程模型的构建可以采用两 种方法：
一种是优先考虑模型的有效性，这就要求 在建模时必须对政策环境的各个主要变量有 足够的认识与把握；
另一种是将模型的相关性和贴切性放在 首位，这就要求在建模时要尽量抓住原型的 主要特征，省略次要政策过程因素。
格林伯格认为建模过程包括：