浅析税务稽查自由裁量权

浅析税务稽查自由裁量权

一、税务稽查自由裁量权的特征

英国著名行政法学者威廉〃韦德曾指出：“法律上的一切权力，作为与职责相对的一个概念，都包含自由裁量的因素在内，差别只在程度不同而已。”由于税务稽查行为所依据的是各项税收法律、法规，因此其作为行政执法行为的一种，同样包含着自由裁量的因素。税务稽查自由裁量权，是一个法理上的概念，是指税务稽查主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主寻求判断事实与法律的最佳结合点，并据此自行决定如何适用税法的权力。它具有效力法定性，单方意志性，强制性等特征。自由裁量权是法律、法规赋予税务机关的一种“机动”权力，但它是一把“双刃剑”，合理、适度运用将有利于提高税务行政效率，保护国家、社会和纳税人的合法权益；反之则会出现“异化”现象，给权力寻租创造条件，对纳税人的合法权益构成威胁，给国家、社会带来损害。

二、税务稽查自由裁量权存在的原因

1、经济发展的必然要求。税收要随着经济的不断发展变化而变化，赋予税务机关一定的自由裁量权，可以弥补实体法律的不足，可以更好地体现立法意图，增强其灵活性、适应性，避免机械地套用税法。

2、立法技术的一种手段。如果立法者制订的法律、法规没有具体的量化操作标准，就属于模糊性条款。由于模糊性法律条文的存在，就使执法者不可避免地具有一定的自由裁量权，这是立法技术所导致的一个普遍现象。

3、制度架构的现实需要。现行的税收征收管理体系是一个“金字塔”结构，从底部向上依此为“纳税服务-纳税申报-税款缴纳-税务稽查-违法处理”，税务稽查是征管体系中的最后一道环节，其效率在很大程度上决定着征管质量和效率，它是有效提升纳税遵从度的重要手段。因此，制度架构成为形成税务自由裁量权的原因之一。

三、税务稽查自由裁量权行使中存在的问题

1、条文过多。税务行政自由裁量权贯穿于整个税收征收管理过程。《税收征管法》中涉及到税务机关自由裁量权的有56条。在“税务违法行为及其追究的法律责任表”中，有关法律、法规赋予税务机关39条自由裁量权。

2、过程不明。如在税务机关作出具体行政行为时，纳税人、扣缴义务人往往只能知道具体行政行为的结果，而具体行政行为的裁量过程则无从知晓，只有当纳税人、扣缴义务人向税务机关申请听证或向法院申请诉讼时才能有所了解。

3、存在滥用。如在涉税事项核查方面拖延时间，消极履职；行政处罚方面因人、因时和因地的不同而各自不一，显失公平；在核定应纳税额时轻重不同，不够合理；在税务事实性质认定方面任意作为，行为不当；在税务检查过程中胡乱执法，滥用职权，等等。

4、监督薄弱。根据我国《行政诉讼法》的规定，对于行政处罚显失公正的，法院可以作出变更。然而，在实践中，纳税人对税务机关自由裁量行为不服而寻求司法救济时，这种救济机制有时难以实现。

四、规范税务稽查自由裁量权行使的几点思考

1、遵循原则，讲究方法。原则：一是合法原则。是指税务稽查自由裁量行为只能在有关法律、法规的范围内进行。二是合理原则。是指税务稽查自由裁量行为要客观、适度，合乎理性。三是公正原则。是指在行使自由裁量权时，稽查人员绝不能凭借手中的权力，受情感因素的影响，在同等条件下，作出有意的偏向处理，力求做到横向、纵向公平。四是惩戒与保护兼顾原则。区分初犯与累犯、故意与过失之差别，准确把握法律条款中的“可以处”、“处”、“并处”的界限，使稽查起到惩处一个、震慑一片、规范一方的社会效果。方法：一是合法裁量。按照违法行为的违法事实、性质、危害程度等方面认真合议，有从轻、减轻或从重处罚情节，应依法作出相应处罚意见。二是合理裁量。稽

查处罚行为应不超越实现目的之必要程度，应当从轻处罚的，就要轻罚；可以不予处罚的，就不处罚；法无明文规定的，就不能处罚。三是客观裁量。在面对多种可能选择的措施或方法时，必须选择其确实能达到法律目的的或行政目的的措施或方法，而不得与法律目的的实现相悖离。四是公平裁量。即作出的行政处罚应当与纳税人违法行为造成的后果的轻重程度相当。

2、程序控制，责任追究。为了保护纳税人合法权益，我国的法律法规也规定了在税收执法过程中的纳税人享有的一些权益，如陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权，要求税收执法公开权、请求举行听证权等。这些程序权益一旦转化为纳税人的行为，将合成比较大的社会力量，以抗衡税务执法自由裁量权的滥用，从而增强税务机关的自律意识，抑制由滥用权力而造成的腐败状况的发生。程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布臵是为了限制恣意、专断和任意裁量。因而对税务稽查行为的实施需要设立一定的执法程序来确保执法人员不能滥用职权，避免其选择不适当的手段、范围、幅度来加重纳税人的义务，扼制其行使自由裁量权时的主观随意性。并且建立完善的执法程序是保障纳税人权利的必要手段，为纳税人判断权利是否被侵犯、义务是否被加重提供依据。强化“无程序即无行政”、“程序违法、处罚无效”，杜绝“重实体、轻程序”引发的执法不公，避免处罚权成为稽查人员的“私有权”。健全税务执法监督体系，全面推行税收执法责任制，加强税收执法检查和过错追究的力

度，对处罚中不作为、乱作为、滥用职权的要批评教育，严重违纪的要进行必要的惩罚。

3、制度公开，提高素质。制度公开，是现代行政民主和法治精神发展的必然要求。在稽查自由裁量权力行使过程中，要推行税务行政处罚听证制度，切实保护纳税人陈述权、申辩权和参与权。税务机关在行使自由裁量权时，要听取当事人陈述、申辩，在充分考虑当事人意见后，作出决定并实施相应行为。根据《税收征管法》，税务机关征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。同时规定，未进行回避的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，防止降格处理或者恶意报复现象的发生。税务稽查自由裁量权是赋予税务机关的，而具体的操作人员一般都是国家公务员。因此，公务员实施自由裁量权的行为在很大程度上依赖于公务员自己本身对国家法律法规和政策制度的理解，依赖于公务员主观能动性的发挥，具有较大的灵活性、伸缩性。因此要解决这一问题，就必须加强对其的思想教育、法律法规及政策的学习以及业务培训，大力倡导“公正理念”，增强稽查队伍的公正意识，最大限度地减少以权谋私、滥用职权情况的发生。要加强稽查队伍的风险意识教育，从法律的角度思考和分析稽查工作，邀请纪检部门及检察院的同志给全体干部作防范执法风险、预防职务犯罪的专题报告，强化责任、宗旨意识，树立正确的权力观，自觉筑牢预防职务犯罪的思想防线，做到严格执法、