城乡一体化的公共财政改革

城乡一体化的公共财政改革
建国以来我国走的是一条以“牺牲农业，发展工业”的工业化道路。

在农村税费改革以前，在城市，提供公共服务（如教育、医疗、图书馆、公用交通、消防、绿化）时，一般不会要求居民负担费用；当城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民根本不必承担任何费用。

而农村则不然，不仅公共服务十分有限，公共设施十分落后，而且，即使是最必要的服务和最简陋的设施也要当地农民负担。

城乡二元结构，使得城乡差距不断扩大，农村公共产品供应严重短缺，地方财政实质是城市财政。

农村税费改革以来，尤其是党的十六大以来，按照十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”的要求，公共财政加快了向农村覆盖。

根据国家的统一部署，各地先后建立了新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度、失地农民的社会保障制度等，让农村居民真正感受到地方公共财政的阳光。

但从这些制度本身来看，仍没有脱离城乡二元结构的阴影，仍然是城乡两种制度、两种身份，双线运行。

按理说，公平分配税负和提供公共服务与公用设施是政府的责任，政府应尽量为所有公民（包括居住在城市和农村的农民）提供大致相同的公共服务和公用设施。

城乡两种制度、两种身份显然是不符合地方公共财政发展要求的，但有了制度比没有制度是一大进步，有差距的存在，说明改革还不彻底，发展还不完善。

下一步是城乡两种制度、两种身份的磨合、衔接、统一。

设计城乡一致的公
共制度，逐步出台城乡一体化的财政政策，这是地方公共财政改革和发展的立足点。

公共财政是与市场经济相适应的财政制度安排，包含着丰富的政治内容。

任何时代、任何社会制度下，财政都是不得不重视的大问题。

不断完善公共财政和政策，也能促进城乡一体化发展。

一、合理划分财政支出责任，实现财权与事权相匹配
权力与责任相对应是行政管理的重要原则，毫无疑问，有权必有责；同样，有责也须有权。

各级政府履行职责必须具有一定的实施条件：权力就是责任的内在实施条件。

财权是政府权力的重要组成部分，任何一级政府负有为公众提供公共服务的责任，就不能不具备提供公共服务的财政条件。

我国农村公共服务与城市相比严重匮乏。

从政府间财政支出责任划分来看，主要问题在于公共支出过度依赖于基层，弱小的县乡财政与所承担的众多的公共服务极不相称，财权与事权脱节状况明显。

因此，急需从政策上明确合理的划分各级财政支出责任，使财权与事权相匹配。

根据我国目前的发展情况，建议很多县乡财政难以承担的义务教育支出，应由中央财政统一负责；医疗卫生、养老支出则应由中央财政和省级财政共同负责。

将这三大块最基本的公共支出从县乡财政支出中剥离，可以有效缓解财权与事权相脱离给基层财政带来的压力，对于防止基层成为上级转嫁财政困难的渠道也可起到一定作用，并且对实现城乡公共服务均衡化意义重大，既有利于人口的合理流动，又有利于维护社会以及人的最基础的公平。

二、优化财政支出结构，重视财政理念与方法创新
应进—步加大中央财政向基层的转移支付力度，并重视财政理念与方法创新。

我国从1994年起开始逐步建立起政府间转移支付制度，为解决区域、城乡财力不平衡问题发挥了作用。

近年来转移支付力度逐渐加大，但绝对数量仍有限，而且最终落实到县乡级的资金更少。

为此提出：（1）随着中央“财政蛋糕”的不断做大，对县乡转移支付不仅要“切”增量部分，更要在存量上作文章，以此加大转移支付力度，优化支出结构；（2）在理念上把基层作为转移支付的政策重点，转移支付向中西部倾斜的同时应坚持面向基层的基本方向。

一些资金中央在转移支付时就要明确其落脚点在县乡、或规定县乡应得比例，防止上级政府运用行政权力层层截留、层层剥皮；（3）在方法上倾斜性的取消一些专项转移支付资金配套要求。

在以往对县乡的转移支付中要求项目资金配套的占相当的比重，很多贫困县乡对好不容易争取来的资金和投资难以割舍，却又无法完全达到配套要求，而在资金不足的情况下只好降低项目工程设计标准，使用廉价低劣的材料，当自然灾害来临时，“豆腐渣”本质暴露无疑，教训非常深刻。

三、加强财政预算管理，依法理财，扭转财政资金分配的“二元结构”
财政预算管理是市场经济体制对公共财政的基本要求，这也恰恰是我国各级财政管理的“软肋”，财政管理的随意性是县乡财政困境的一个重要原因。

科学规范的预算可以全面完整的反映政府财
政资源配置的范围和方向，增强政府在城乡一体化建设中的调控能力。

（作者单位：屏南县棠口乡财政所）。