浅谈地方政府“形象工程”及其治理

浅谈地方政府“形象工程”及其治理

摘要：当前各地政府的“形象工程”已经蜕变成所谓的“政绩工程”、“面子工程”、“形式工程”、“扰民工程”、“伤财工程”等等，严重影响了地方社会的发展，要治理这些蜕变的“形象工程”，必须从建立健全政府绩效评估体制、改革政府领导的选拔任用制度、建立健全政府官员问责制、建立科学合理的政府决策体制等方面着手。不仅如此学校里也有“形象工程”,且有愈演愈烈之势,只是媒体关注和“聚焦”不够,公众知道的不多。

关键词：地方政府“形象工程”亚运治理高校

一，何谓形象工程

所谓政绩工程、形象工程，是某些领导干部为了个人或小团体的目的和利益，不顾群众需要和当地实际，不惜利用手中权力而搞出的劳民伤财、浮华无效却有可能为自己和小团体标榜政绩的工程。

在《现代汉语词典》里，“形象”的一般意义是指：能引起人的思想或感情活动的具体形状或姿态。因此，形象是能给人深刻印象的一个重要的外在表征。在现代社会交往中，“形象”常常被提到一个重要的高度予以注重。近年来，“形象”又常常被缀以“工程”二字，以突出塑造、经营、系统性等意味，对形象的重视由此可见一斑。重视形象的优势是明显的。对于个人来说，良好的形象就是拉近与陌生者的距离、令人产生愉悦等情感的媒介。对于一个城市来说，优美的城市形象，犹如一张只需意会、不必言传的名片，它使投资者驻足，使旅游者留步，使居民怡然，使上级欣慰，使城市管理者自豪。至于对单位形象、社区形象、市民形象、产品形象等等的有心经营，莫不产生诸多的经济、社会、人文等的良好效益，不必尽言。本来好好的一个褒义词如今却变成了一个贬义词。“形象工程”（亦被称之为“面子工程”、“政绩工程”）的涵义变了，变成了少数官员作秀浮夸、沽名钓誉、不顾民众死活的代名词，变成了党和政府转变作风、执政为民的障碍和靶子。

二、现实与困惑：政绩工程现象成因之法理剖析

（一）权力的垄断性是造成政绩工程现象体制上的原因

政绩工程，从某种程度上讲属于典型的“垄断工程”。大部分政绩工程从发包到建成，不乏权力的运作，而这权力正是我们所熟知的行政权。行政权力的介入可以直接导致行政垄断。而这类行政垄断的背后又深藏着“政府经营城市”这样一个悖论。

“政府经营城市”曾成为我国城市发展的一种“先进理念”。然而这种所谓的“先进理念”其实是一个悖论。首先，它违背了市场经济规律。因为“经营作为市场行为，是以牟利为目的。而政府行为是行使社会管理的权力，权力不能牟利，权钱不能交易是现代社会普遍的法治原则之一。”

[1]所以“政府经营城市”首先违背了市场经济规律下市场主体的“排他性”（“他”主要指政府）。其次，它还违反法律甚至违宪。因为，竞争是市场经济的天性，而且“法律的主要任务是保护作为最高权益的竞争权”

[2]。由此反推，垄断是竞争的天敌，而“行政性垄断由于行政权力的介入，使得它比自然垄断、行业垄断对市场公平竞争的危害性更大。”“这种垄断是用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与公平竞争的理念直接相悖”

[3]。这当然是违反法律的。加之，我国已将发展社会主义市场经济载入宪法，“政府经营城市”无疑也是违宪的。

从“政绩工程”、“行政垄断”、“政府经营城市”这一系列语词中，我们不难发现其中都隐藏着“政府”身影，而这也正透露了体制缺陷。

（二）干部考核制度不健全是造成政绩工程现象制度上的原因

政绩工程又被称作“形象工程”、“贴金工程”。俗话说，“为官一任，造福一方”，而缔造“政绩工程”的官员们却将其抛在脑后，一心只想着升官晋爵。而要想升官晋爵就得拿出点“政绩”来得到“上边”的认可，这样一来，“政绩工程”也就应运而生了。王怀忠就深得此“心法”，为了升迁，他不择手段地打造“形象工程”，为自己的所谓政绩贴金。和很多被查处的腐败高官一样，他腐化堕落过程早就有迹可查，但他在此期间却凭借“给领导看的政绩”所获得的“印象分”而一路高升。这不得不引发我们对传统政绩考核体系的反思。在我国，干部提拔使用有周期规律，且干部吃透了“提拔规律”，可以说，干部考核制度就像“指挥棒”一样，直接左右着干部的“政绩观”。现行干部考核制度的不健全，无疑是造成政绩工程现象制度上的原因所在。如何科学、动态地考核官员的政绩是一个亟待解决的重大课题。

（三）巨大的利益诱惑是政绩工程现象经济上的原因

政绩工程，十之八九是腐败工程。工程建设领域是腐败的重灾区，此乃不争之事实，而政绩工程的腐败又可谓是重中之重，是最大的腐败。当下暴露出来的腐败政绩工程，仅仅是冰山之一角。“一栋栋高楼竖起来，一批批干部倒下去”，可谓是政绩工程的绝好写照。然而，一批批干部还是“前仆后继”，“继往开来”。为何？当然是有利可图！吏治腐败是最大的腐败，政绩工程又是吏治腐败的温床。旅外华人学者丁学良先生把这类政绩工程称作“腐败型投资”，“这种投资基本不顾及投入产出的经济效益问题，基本不管国有资产的浪费和民生问题。所有投资都只围绕着一个目标来进行——为官僚个人或某个官僚小集团的个人利益和

集团利益服务。而这种利益主要表现为两种——政治利益和经济利益，政治利益是仕途升迁，经济利益则是从工程中获取腐败收益，如工程回扣、土地批租等过

程中的权力寻租等。”[4]正是这些巨大的、不可估量的政治利益和经济利益使得一些利令智昏的官员疯狂而盲目地上马“政绩工程”。

事实上，我们国家的法律对于这种不遵守法律法规，盲目进行政府投资的从而造成重大损失的官员行为并非坐视不管。例如，《刑法》第三百九十七条就明确规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。之所以在实践中对于官员这种盲目投资的行为少有追究，恐怕与我们一些领导的观念有关。因为，首先，官员这种盲目投资在表面上看钱没进入个腰包，没有谋取私利，从动机上讲是为公，是“情可原”的行为；其次，官员这种盲目投资的行为总是假改革为名，改革需要探索，改革中难免有失误，损失便成了所谓的“交学费”。一些官员正是打着为公和改革的幌子，视纳税人的钱为粪土，大肆挥霍堆积自己升官楼梯，甚至从中谋取私利。

然而，在一个法治社会，政府的资金来自于纳税人，而纳税人的钱是要花得明明白白、清清楚楚。国务院的这个决定也从合理界定政府投资范围、健全政府投资项目决策机制、规范政府投资资金管理简化和规范政府投资项目审批程序等多方面对于政府投资行为进行规范。因而，政府投资即使为公也要花得值得、花在刀刃上，要依一定的程序和规定进行；改革要依法进行，该交的学费要交，不该交的则要由官员为自己的违法投资行为埋单。

为迎接亚运，广州烂尾楼也将“穿新衣”，相关部门有计划地对各烂尾楼进行包装，让其看起来像一栋楼，以此美化广州市容。不过这一做法，得到的评价却是褒贬不一。有广州市民把其称为“楼假假”，有网友甚至将此戏称为“羊城第九景”。而支持者却认为，起码此举让烂尾楼焕发新生，可谓“创意无穷”。有网友发现，广州新陶街电子电器城近期旧貌换新颜，24层高的大厦呈对称结构，南北两面有两幅广告画，朝东临街面白色楼面和蓝色玻璃层层相间，看来与一般大厦并无不同。但仔细观察，你就会发现其“外墙”只是一幅仿真的喷画。新陶街电子电器城原名“富都大厦”，因缺乏资金成为烂尾楼，已有十几年历史。2007年，当地机关要求该大楼在2008年完成“穿衣戴帽”，做成仿真效果。2009年春节后，该楼“外墙”的包装终于完工，花了300多万元。其外立面上还设有LED灯光，“晚上看更像真楼”。为了迎接亚运会，广州其他烂尾楼也都将“穿新衣”，将有计划地对各烂尾楼进行类似的包装，目的都是达到美化广州市容的目的。有网友指，穗东风中路与德政北路交界上的一栋烂尾楼─丰川大厦也围上了大型亚运宣传海报，远远望去，其白色“外墙”上有一个醒目的亚运标志，在周围旧楼中相当抢眼。但实际上，那大型海报只是一幅幕布，其背面也是由一块块图形组合成的幕布，看上去很像一幅幅的玻璃幕墙。有广州市民把这些“穿新衣”的烂尾楼称为“楼假假”，不过大家也承认，尽避是人造景观，有了漂亮的外表总比没有包装之前看起来更舒服。有网友把此戏称为“羊城第九景”。反对者认为“这是一个如假包换的假楼”，甚至担心台风把这些大型幕布吹倒，造成危险。支持者则称，这样做起码让烂尾楼焕发新生，多少可以减弱烂尾楼对城市环境的破坏，实在是创意无穷。

三、政府形象提升的策略

作为构建和谐社会的重要环节,良好的政府形象成为我国迈向现代化社会的