行政组织理论

第三章行政组织理论的发展史

1、柏拉图（1）社会分工是国家行政组织存在的基础人们在分工的

基础上合作，从而产生了国家。柏拉图的理想国由三个自由民等级

构成：监国者治理城邦、五十保卫国家、工匠从事物质生产（2）

“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承

担（3）治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段（4）柏

拉图晚年提出了依法行政的思想，因为他感到要实现德才兼备的好

人治国十分困难。

2、亚里士多德是一位百科全书式的大学者，在他的《政治学》里，他表达了其行政组织思想：（1）他提出了三权分立的雏形，即无论

那种整体的国家都应该包括三中机构：议事机构、行政机构、审判

机构（2）设置行政机构的依据在于：城邦事务管理的实际需要；行

政机构的设置要以管理的业务或对象为依据；不同的政体有不同的

行政机构与之相适应（3）提出了行政组织应当具有一定的职能，如

城邦监护职能、公共财政、军事职能等（4）行政人员的任用的原则是：适用、专任、德才兼备（5）建立行政监督机构对行政人员进行

监督（6）他主张以法治国。

1、马基雅维利的行政组织思想主要体现在他的《君主论》与《讲话集》里。他是世界上第一个论述过国家行政组织管理原则的人。这

些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须

具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；存

在下去的原则。

2、官方学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革

学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。他们的行

政组织思想包括：（1）建立统一的、完整有效的行政组织制度与方

法（2）主张选用优秀的人才来治理国家（3）主张国家行政组织机

构应将管辖的事务分为若干部门来管理（4）加强国家及政府的权利。

1、汉密尔顿的行政组织思想主要体现在《联邦党人文集》里（1）主张扩大行政部门的权力（2）主张建立强有力的行政组织（统一、稳定、充分的法律支持、足够的权力）

2、密尔的行政组织思想主要体现在《代议制政府》里（1）衡量一

个行政组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长（2）政府的

职能应该以不妨碍个人自由发展为前提；（3）行政组织合理分工，

实行个人负责制（4）政府的全部工作都要由有特殊专业性的人才来

担任。

传统时期的行政组织理论

1、独立的、系统的行政组织理论（传统行政理论）产生的背景（1）工业革命的完成、要求企业组织管理科学化（2）民主共和国政体的

建立与社会文化的发展，要求行政组织管理科学化。（3）政治学理

论与管理理论的发展，为行政组织理论的发展提供了理论基础。政

治学理论与管理学理论的发展主要表现在：①行政学从政治学中分

化出来，为行政组织学的独立提供了直接的理论基础。②西方企业

组织管理理论的发展为行政组织理论的发展提供了借鉴与基础，致

使经济组织理论研究的代表常常成为行政组织理论研究的先驱，③

由于种种原因，行政组织理论与一般组织理论的质的差别没有得到

科学的说明。

2、威尔逊是独立的行政科学的创始人，他在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，提出了其关于行政组织的思想：要求首先明白行政组织的职能、范围、任务；倡导改进政府机关的

组织机构与工作方法；强调行政组织应成为公众信赖的机关。

3、美国工程师泰罗被称为“科学管理之父”，他于1911年出版了

其代表作《科学管理原理》。他主要以企业组织为研究对象，在他

的作品中涉及到的组织思想有四点：主张将管理职能与作业职能分

离开来；强调组织管理职能的专门化；强调组织工作要计划化、标

准化、程序化；强调组织管理中的例外原理，即高层管理人员应当

适当放权。

4、法约尔试图提出一种适合于很多领域的一半组织理论。他1916

年出版的《工业管理与一般管理》中表达了其组织思想：组织与管

理密切相关；任何切实有用的理论应当能够应用于所有的各类组织；他探讨了组织的层级机构，主张保持比较小的管理幅度；提出了管

理的五要素：计划、组织、指挥、协调、控制，并提出了14条组织

管理原则。

5、韦伯被称为“组织理论之父”，他提出了官僚制理论。他认为

组织的合法权威有三种来源：习俗惯例；个人魅力；法规理性。法

理权威的最适宜的组织形式是官僚制。官僚制组织的特征主要有：

第一、组织内的每个成员都占有一个明确说明了具体职权的职位；

第二、组织内成员享受的待遇相对固定，并取决于个人的能力和表现；第三、组织内层级节制，强调隶属关系；第四、强调组织的专

门化；第五、组织靠规章制度来加强管理；第六、组织管理以书面

文件“档案”为基础。

6、古立克、厄威克的组织理论（1）他们的主要贡献，在于首次提

出了“组织理论”这一学科名称（2）古立克总结出了管理的七要素：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。这七项的英文首字

母架在拼成：POSDCRB.（3）古立克与厄威克共同整理出了管理的八

条原则：目标原则、权责一致原则、职责原则、等级系列原则、控

制幅度原则、专业化原则、协调原则、明确性原则。

7、传统行政组织理论有什么特点？首先，由于理论家所处的国度，以及自身的经历与专长上的差异，是科学管理的行政组织理论、行

政管理的行政组织理论与官僚制的行政组织理论无论在思考问题的

着眼点，还是在研究与论证问题的方法上都存在明显差别。其次，

由于理论家处在一个相同的经济、政治时代，其基本价值观又有相

同的取向，所以其理论也有相同之处：第一，都追求组织效率；第二，认为行政组织就是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级

节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备的体系；第三，

对人性持悲观态度；第四，采用静态、机械和理想化的研究和分析

方法。这一时期的理论既有突出的贡献，又有明显的片面性，其主

要表现是：第一，他们在强调行政组织的制度、法规、程序重要性时，没有看见制度、法规之繁荣可能对组织目标毫无用处；第二，

提出的一般组织原则包含了许多合理的基本思想，但过分追求原则

的普遍适用性与完美性；第三，强调行政组织非人格化和理性化的

同时，忽视了人的主观能动性及多方面的要求；第四，只看到行政

组织的内部各环节的协调而没有看到正式组织与非正式组织、组织

与外部环境之间的互动关系。

8、对传统行政组织理论的评价：

1）各有侧重2）有四点相同①都试图通过对管理过程的专业化、

合理化、标准化，求得效率的提高②都认为理想的行政组织就是一

个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、协调一致、法制完备的体系③都对人性持悲观的看法④研究方法都是静态的、结构的、封闭的、理想化的3）提出的一些结论奠定了组织理

论进一步发展的基础，至今仍有意义。4）存在的缺陷①注重制度、

规范，只看到其积极作用，看不到其可能产生的消极作用②提出的

原则过于理想化，难以实现③在强调组织的非人格化的同时，忽视

了人的主观能动性和需求的多样性④没有注意到非正式组织以及组

织所处组织的影响

四、行为科学的行政组织理论

1、梅奥是早期行为科学组织理论的代表人物，是人际关系学说也是

行为科学的创始人，代表作是《工业文明里的人的问题》。梅奥与

其合作者为研究人际关系，于1923-1926和1927-1932两次实施了