4、电力改革
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第四章 电力改革
一、电力工业改革的历程
1、改革开放前的计划经济时代 2、市场化的时代
1、改革开放前的计划经济时代 • 到“一五”计划完成时，尽管中国的电力工业得到了很
快发展，但是还是跟不上国民经济发展的步伐。实际上， 缺电已经成为中国电力改革的直接动力。 • 1958年，中共中央召开南宁会议，毛泽东提出了“电 力先行”的口号，要求加快电力发展，在这个思想的指 导下，电力工业有了长足发展。 • 然而，从1966年起，受“文革”影响，电力工业的发 展速度逐步滞后于国民经济发展速度，电力工业逐渐成 为国民经济的“瓶颈”，缺电现象开始出现，上世纪 70年代初期出现全国性缺点局面。 • 到1978年，全国发电装机缺口达1000万千瓦，发电量 缺口达400亿千瓦时。电力发展的脚步踌躇不前。 • 改革开放前，我国电网规模不大，大多数为独立省网， 不少省网还分别由几个独立的小电网供电。
• 2002年12月29日，国家电网公司，中国南方电网有限责 任公司，中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华 电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司 等5家发电公司，中国电力工程顾问集团公司、中国水电 工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛 洲坝水利水电工程集团公司等4家辅业集团公司同时挂牌。
2002年，国家电力公司全资及控股装机为1.7亿千瓦， 约占全国总容量的47％。国家电力公司发电资产改制后 的五大发电集团截至2006底装机容量为2.4亿千瓦，占 全国总容量39％，即下降了8个百分点。其他独立发电 主体装机容量有所上升，发电主体进一步多元化。
（3）厂网分开改革
90年代末期，中国电力市场的供求关系发生了变 化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基 本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。 这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争 程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织 结构垂直垄断的弊端：
• 一方面，在发电市场上，国家电力公司拥有电网 和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则 的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司 所属电厂处在不平等的地位上；
• 另一方面，电力市场的地方保护主义即省间壁垒 逐渐变得异常突出。
2002年，在国务院《关于印发<电力体制改革方案>的通知》 （国发〔2002〕5号）精神和基本原则指导下，中国的电 力体制进行了重大改革。改革的重要举措：
• 一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司 （国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发 电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个 辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设 集团、葛洲坝集团）；
• 二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。 2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授 权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律 法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架 逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。
• 国家电力公司系统发电资产可控容量20000万千瓦(含在建 项目),权益容量13000多万千瓦,在扣减国家电网公司管理 的各区域电网保留抽水蓄能和应急、调峰电厂、国家电网 公司系统暂保留并转让发电资产和划转给重组中设立的辅 业集团公司以及为南方电网公司预留用于保留或转让的发 电资产外,其余发电资产(可控容量16000万千瓦、权益容 量10000万千瓦)按照规模相当、资产质量相当、地域分布 合理的原则并尊重历史进行配置和重组。这其中国电公司 系统保留并转让的发电资产权益容量近650万千瓦用于补 充电网建设资本金和补偿部分必要的改革成本。而划转给 重组中设立的辅业集团的参股发电资产权益容量920万千 瓦用于支持主辅分离改革。
二、电力体制改革的成果
经历以上三个阶段的改革，特别是2002年的以“厂网分 开”为主题的改革以后，我国电力工业取得了突飞猛进 的发展，主要表现在以下几个方面：
1、全国发电装机容量增长迅猛。 2002年底，全国发电装机容量约为3.6亿千瓦，而截
至2006年底，全国发电装机容量已达到6.22亿千瓦，即 在2002年改革后的四年中，全国发电装机增长了72％， 预计到2007年底，全国发电装机将比2002年翻一番。 2、发电侧主体进一步多元化。
2、市场化的时代 自改革开放以来，针对不同发展时期，我 国进行了一系列电力工业体制改革和管理 模式的探索，主要经历了三个阶段。
（1）缺电形势下的集资办电 （2）政企分开的改革探索 （3）厂网分开改革
（1）缺电形势下的集资办电 • 1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划
管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体， 负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力 投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业 的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。 • 为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资 等方面的积极性，1985年，电力工业开始实行改革，采取 了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国 家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付 息”电价，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂，创造 必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实 体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管， 同时对地方政府适当放权。
• 这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装 机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国 电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本 得到解决。
（2）政企分开的改革探索
1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革， 进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电 力公司，与电力工业部双轨运行一年以后。1998 年，电力工业部被撤销，国家经济贸易委员ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ下 设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力 司。这一轮改革后，国家电力公司不再具有行政 管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。但 是，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、 输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网 和一半的发电厂，依然保持着垂直垄断的格局。
一、电力工业改革的历程
1、改革开放前的计划经济时代 2、市场化的时代
1、改革开放前的计划经济时代 • 到“一五”计划完成时，尽管中国的电力工业得到了很
快发展，但是还是跟不上国民经济发展的步伐。实际上， 缺电已经成为中国电力改革的直接动力。 • 1958年，中共中央召开南宁会议，毛泽东提出了“电 力先行”的口号，要求加快电力发展，在这个思想的指 导下，电力工业有了长足发展。 • 然而，从1966年起，受“文革”影响，电力工业的发 展速度逐步滞后于国民经济发展速度，电力工业逐渐成 为国民经济的“瓶颈”，缺电现象开始出现，上世纪 70年代初期出现全国性缺点局面。 • 到1978年，全国发电装机缺口达1000万千瓦，发电量 缺口达400亿千瓦时。电力发展的脚步踌躇不前。 • 改革开放前，我国电网规模不大，大多数为独立省网， 不少省网还分别由几个独立的小电网供电。
• 2002年12月29日，国家电网公司，中国南方电网有限责 任公司，中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华 电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司 等5家发电公司，中国电力工程顾问集团公司、中国水电 工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司、中国葛 洲坝水利水电工程集团公司等4家辅业集团公司同时挂牌。
2002年，国家电力公司全资及控股装机为1.7亿千瓦， 约占全国总容量的47％。国家电力公司发电资产改制后 的五大发电集团截至2006底装机容量为2.4亿千瓦，占 全国总容量39％，即下降了8个百分点。其他独立发电 主体装机容量有所上升，发电主体进一步多元化。
（3）厂网分开改革
90年代末期，中国电力市场的供求关系发生了变 化，电力供应不仅不再短缺，而且实现了供需基 本平衡，甚至有些地区出现了阶段性的供大于求。 这一变化导致了发电市场开始出现竞争并且竞争 程度逐步增强，逐渐显现出了电力工业产业组织 结构垂直垄断的弊端：
• 一方面，在发电市场上，国家电力公司拥有电网 和调度权，由于缺少“公平、公正、公开”原则 的市场竞争规则，独立发电公司与国家电力公司 所属电厂处在不平等的地位上；
• 另一方面，电力市场的地方保护主义即省间壁垒 逐渐变得异常突出。
2002年，在国务院《关于印发<电力体制改革方案>的通知》 （国发〔2002〕5号）精神和基本原则指导下，中国的电 力体制进行了重大改革。改革的重要举措：
• 一是拆分国家电力公司资产，重新组建为两大电网公司 （国家电网公司、中国南方电网有限责任公司）、五大发 电集团（华能、大唐、国电、华电、中电投集团）和四个 辅业集团（电力顾问集团、水电顾问集团、水利水电建设 集团、葛洲坝集团）；
• 二是成立国家电力监管委员会，对电力工业实施监管。 2003年3月，国家电力监管委员会组建成立，按国务院授 权履行全国电力监管职责，国务院有关部门依据相关法律 法规履行相关监管职责，中国电力工业新的管电体制框架 逐步形成，由过去的行政管理逐步走向市场监管。
• 国家电力公司系统发电资产可控容量20000万千瓦(含在建 项目),权益容量13000多万千瓦,在扣减国家电网公司管理 的各区域电网保留抽水蓄能和应急、调峰电厂、国家电网 公司系统暂保留并转让发电资产和划转给重组中设立的辅 业集团公司以及为南方电网公司预留用于保留或转让的发 电资产外,其余发电资产(可控容量16000万千瓦、权益容 量10000万千瓦)按照规模相当、资产质量相当、地域分布 合理的原则并尊重历史进行配置和重组。这其中国电公司 系统保留并转让的发电资产权益容量近650万千瓦用于补 充电网建设资本金和补偿部分必要的改革成本。而划转给 重组中设立的辅业集团的参股发电资产权益容量920万千 瓦用于支持主辅分离改革。
二、电力体制改革的成果
经历以上三个阶段的改革，特别是2002年的以“厂网分 开”为主题的改革以后，我国电力工业取得了突飞猛进 的发展，主要表现在以下几个方面：
1、全国发电装机容量增长迅猛。 2002年底，全国发电装机容量约为3.6亿千瓦，而截
至2006年底，全国发电装机容量已达到6.22亿千瓦，即 在2002年改革后的四年中，全国发电装机增长了72％， 预计到2007年底，全国发电装机将比2002年翻一番。 2、发电侧主体进一步多元化。
2、市场化的时代 自改革开放以来，针对不同发展时期，我 国进行了一系列电力工业体制改革和管理 模式的探索，主要经历了三个阶段。
（1）缺电形势下的集资办电 （2）政企分开的改革探索 （3）厂网分开改革
（1）缺电形势下的集资办电 • 1985年之前，我国电力工业一直实行国家集中统一的计划
管理体制。中央政府是全国电力经济活动的惟一决策主体， 负责全国电力资源的配置，直接组织电力生产供应和电力 投资建设。这种典型的计划经济体制严重制约了电力工业 的发展，造成了全国长达20多年的严重缺电。 • 为迅速扭转电力短缺的局面，调动地方政府、企业、外资 等方面的积极性，1985年，电力工业开始实行改革，采取 了两项主要改革措施：一是实行以“电厂大家办，电网国 家管”为方针的集资办电政策，对新建电厂实行“还本付 息”电价，其目的是吸引社会资金投资兴办发电厂，创造 必要的投资激励机制；二是在管理体制上实行省为经营实 体，中央政府逐步放松对电力工业的准入监管和价格监管， 同时对地方政府适当放权。
• 这些改革措施极大地推动了电力工业的迅速发展，电力装 机容量每年以新增1000万千瓦的速度递增，到1995年全国 电力装机容量突破2亿千瓦，全国性电力短缺的矛盾基本 得到解决。
（2）政企分开的改革探索
1997年3月，电力工业管理体制进入第二轮改革， 进行了政企分开改革，成立了国有独资的国家电 力公司，与电力工业部双轨运行一年以后。1998 年，电力工业部被撤销，国家经济贸易委员ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ下 设电力司，原电力部的行政管理职能移交该电力 司。这一轮改革后，国家电力公司不再具有行政 管理的政府职能，只是一个电力生产运营商。但 是，垂直一体化经营的国家电力公司，集发电、 输电、配电、售电于一身，几乎控制着全部电网 和一半的发电厂，依然保持着垂直垄断的格局。