【调研报告】行政案件审查范围

【调研报告】行政案件审查范围

在涉及劳动保障的案件中，劳动者对劳动行政部门作出的工伤认定、工伤保险待遇不服提起诉讼的案件所占比例较高。加强劳动者权益保护是劳动法律法规和《工伤保险条例》根本的立法宗旨，也是司法机关审理此类行政诉讼案件应当遵循的基本法律原则。及时而深刻地对此类案件审判过程中出现的新情况、新问题进行总结和分析，对于有效实现行政审判工作的法律效果和社会效果，督促劳动行政主管部门自觉依法行政，更好地维护劳动者的合法权益，构建和谐稳定的社会大局都将发挥重要的积极作用。

一、行政诉讼审查范围的确定

行政诉讼的审查范围通常是指法院审查被诉具体行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限进行。从人民法院审理行政案件的广度和深度来看，审查范围包括三个层次的含义：其一，在审理行政案件时，法院应该对哪些独立的行为进行审查。其二，行政诉讼一般只审查主要诉争的具体行政行为，然而，由于现实情况的复杂性，经常需要对其他与该行政行为有交织关系的行为进行审查。其三，在个案审理过程中，法院除了对具体行政行为的合法性进行审查，是否应当涉及对合理性的审查，是全面审查还是仅局限于法律审。1其四，便是本案所涉及到的，法院是仅针对原告的诉讼请求进行审理，还是可以超越原告的诉讼请求范围，对全案作出审理。在行政诉讼的理论和实践之中，审查范围是难以回避的一个重大问题，本文将就以下几个具体问题进行详细探讨。

（一）行政行为的合法性审查问题

行政诉讼的基本原则之一是对具体行政行为的合法性审查。然而，如何理解合法性审查的内涵，合法性审查与合理性审查之间究竟是怎样的关系，理论和实务界却多有争议。

关于合法性审查，通说观点认为，合法性审查主要是审查具体行政行为是否违法的问题，对行政机关在自由裁量权范围和幅度内作出的具体行政行为是否适当，一般不予审查。以上观点是行政理论和司法实务界的共识。笔者认为对合法性审查的这种理解过于狭隘，它是将行政行为的合法性与形式合法性等同起来，实际上是缩小了合法性的内涵和外延。理由是，从行政法理念来看，社会文明的

1刘颖.论司法审查行政行为的范围.[J]辽宁师范大学学报（社会科学版），2006(06).

高度发展对行政行为的合法性提出了更高的要求，这使得其应然的内涵也得到了扩充，合法性不仅要求行政行为在形式上符合法律的规定，即实体内容和程序均合法，而且要求行政行为契合法律的内在精神和价值追求，即与立法本意相一致，彰显公平公正、保护弱者的立法价值取向，这也就是实质意义上的合法。通过考察西方国家的行政诉讼制度可以发现，形式合法和实质合法均是合法性的必要内涵。如果行政机关的行为在根本上违反了法律规定的目的，或者在作出具体行政行为时忽略了相关因素的考虑，那么该行政行为都将被认定为无效，应予撤销。

从行政法治的目标来看，只要求行政行为符合形式合法远远不够，不符合法治原则的内在要求。赋予行政机关自由裁量权是必要的，但是为确保其合理运用，以公平正义等法律价值来对其进行限制更是客观必须的。

上述工伤保险待遇行政案件的争议焦点是除了工伤认定结论，工伤保险待遇是否属于法院的审查范围。应该认为，从合法性审查的角度来看，根据2011年1月1日起施行的《工伤保险条例》规定，该条例施行前已受到事故伤害或者患××的职工尚未完成工伤认定的，依照该条例的规定执行。结合工伤保险条例的立法目的，此处的未完成工伤认定不仅应包括出具工伤认定书，还应当包括最终核定工伤保险待遇。整个流程的结束才能视为完成工伤认定。据此，被告如皋医保处按照2004年施行的《工伤保险条例》作出审核，显然于法相悖。这在根本上违反了工伤保险条例倾向于保护劳动者合法权益的立法精神和价值取向，属于实质不合法。所以应当对该违法的具体行政行为予以纠正。

（二）法院能否超出诉讼请求进行审理

理论上讲，无论原告提出何种诉讼请求，人民法院都应当对被诉的具体行政行为是否合法进行全面审查。只有对行政行为所涉及的一切细节进行全面审查，才能有效地纠正违法的具体行政行为，最大程度上保障相对人的合法权益。换言之，人民法院对行政案件的审理不应局限于原告的诉讼请求，而应当以最大程度保护其利益为目标，对案件进行充分全面的审查。

行政法理论界关于人民法院可否超出原告的诉讼请求范围进行审理，一直以来都存在着两种主要的分歧观点。第一种观点认为，法院只能根据原告的诉讼请求进行审查，而不能超出诉讼请求的范围。主要理由是：其一，从行政诉讼时效的角度来看，行政相对人必须在法定期间内对某具体行政行为提出相应的诉讼请求，倘若超过该期限仍然没有就其诉讼请求行使诉权，就可以推定相对人已经服从了行政裁决，基于尽快稳定行政法律关系的考虑，法院不宜对相对人没有提出