20世纪50年代初国共两党农村土地改革政策比较研究_陈方南

931 20世纪50年代初国共两党
农村土地改革政策比较研究3
陈　方　南
内容提要　20世纪50年代初国共两党分别在台湾和大陆进行了农村的土地改革运动。

台湾的土地改
革使国民党在台湾站稳了脚跟,并促进了台湾资本主义经济的发展;大陆的土地改革运动,巩固了新生的
人民政权,促进了国民经济的恢复和发展。

关键词　中国共产党　中国国民党　土地改革政策
农民问题是中国近代以来最基本的问题,其中心是土地问题。

国共两党谁能在处理这个问题上合乎民心、顺应民意,谁将最终赢得胜利。

新民主主义革命的历史证明,中国共产党日臻完善的土地改革路线、政策和措施反映了农民的要求,得到了农民的衷心拥护,最终取得了中国革命的胜利。

新中国成立后,中国共产党在农村土地改革问题上制定了一系列方针政策,最后建立了中国特色的农村土地制度,为中国经济发展发挥了重要作用。

而中国国民党在大陆失败退守台湾后,也在台湾进行了以实现“耕者有其田”为目标的土地改革,不仅巩固了国民党在台湾的统治,而且促进了台湾经济的快速增长。

那么,20世纪50年代初国共两党农村土地改革政策的制定和实施有什么相同相似之处,又有什么不同点?其中的经验教训在哪里?本文拟对此作比较分析。

一、国共两党实施农村土地改革政策的背景和条件之异同
1949年中国国民党退守台湾后,为了在台湾站稳脚跟,总结了在大陆失败的教训,陆续实行了“三七五减租”、“公地放领”、“耕者有其田”的和平渐进式的资产阶级改良主义性质的土地改革。

与此同时,中国共产党也在大陆进行了一场不仅在中国历史上,而且是世界历史上规模最大的变封建地主土地所有制为农民土地所有制的土地改革运动。

这两场土地改革运动实行的时间大致相同,其政策实施的背景和条件也有相同或相似之处:
第一,土地改革是恢复和发展经济的第一需要。

由于连年的战争,无论是大陆还是台湾的经济都处于一片混乱之中,国共两党都面临着恢复和发展经济的问题。

要发展经济,必须首先解决农业发展问题,而当时普遍存在于农村的封建地主土地所有制严重阻碍了农业和农村的发展,所以实施土地改革势在必行。

正如1948年担任台湾省政府主席的陈诚所说:台湾实施土地改革,“是一种客观需要,虽有万难不能顾及。

”①中国共产党在1950年6月召开的七届三中全会上,也将土地改革列为促进农业发展,进而为争取国家财政经济状况基本好转的三个条件中的首要条件。

②
3本文为吉林大学哲学社会科学博士基金项目“国共两党政治纲领之比较研究”的阶段性成果,项目编号:419060400019。

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第二,国共两党鉴于旧中国土地分配和租佃制度的不合理因素,都想改变它。

在台湾,土地分配制度极不合理。

据统计,1948年台湾共有耕地81163万公顷,其中56101%为地主(占农村人口的11169%)所占有,21157%掌握在国民党手中,而占农村人口88131%的农民仅占有22142%的耕地,其中将近半数的佃农和雇农完全没有土地。

③地主乘机压榨农民,地租普遍偏高,有“业六佃四”,甚至“七三”分制的现象,而且租期多为一年,不定期租约更属常见,租约以口头约定,口说无凭易生纠纷,农民的负担沉重,生活困苦。

因此,如何解决农民的土地问题,成为国民党迁台后面临的一个紧迫问题。

日本农政调查会在《战后时期各国的土地改革》一书中也说:国民党“若不改变与台湾地主阶级的旧有关系而进行土地改革,则无法继续统治台湾。

”④在大陆,旧中国的土地占有和收益分配方式也一样极不公平合理。

地主和富农占有土地的比率高达50～60%,广大佃农处于无地或少地状态,而且地租率奇高,实际地租率平均在40～50%以上,⑤农民生活极其贫困。

因此,没收封建地主阶级的土地归农民所有,成为中国共产党进行新民主主义革命的主要任务之一。

第三,国共两党都处于政权初建阶段,社会根基不稳固,要稳定社会秩序,必须首先稳定占中国人口绝大多数的农村。

在台湾,因受战争的破坏,农业产量逐年下降,稻米产量1938年为138万吨, 1945年降为64万吨,1949年只提高到121万吨。

与此同时台湾的人口却在急剧增加,1946年台湾总人口(包含军队)共624万人,1949年已增加到75318万人。

在1945～1949年间,大陆迁台人口总数为47万多人,另外还有约60万左右的军事人员。

⑥因此,国民党必须进行土地改革,以保证台湾的粮食供应,稳定台湾的社会秩序。

在大陆,新中国成立之初,约有2164亿多农业人口的广大新解放区是在战争迅速进展的形势下开辟的,环境不安定,农村中的封建剥削制度依然存在,因此有必要继续进行土地改革以巩固人民政权。

国共两党实行农村土地改革的背景和条件的不同之处表现在:
从经济方面看,国民党之所以能够进行土地改革,是因为它具备进行土地改革的有利条件:一是大批由大陆迁台的军政人员与台湾的地主没有多少联系,从而减少了土改的阻力国民党的叛逆者孙家麒先生说过:“因为地主全部都是台湾人,所以国民党可以大慷他人之慨,以大刀阔斧的手法,毫无顾忌地认真推行。

假如当时百甲以上的大地主,有三五个是属于皇亲贵戚之流,我想台湾的土改工作,能否顺利推行成功,恐怕连陈诚先生也不敢肯定答复的。

”⑦二是蒋介石手中有一笔可以促进土改的资金。

国民党退守台湾时,从大陆运来了大批黄金、白银、美金和珠宝,在土改中给失去土地的地主以一定的经济补偿,这就阻止了可能出现的社会动荡和矛盾的激化。

三是台湾光复时日本人留下来的关于台湾土地状况的较准确的记录,也给国民党土改的顺利进行提供了必不可少的条件。

正是这些有利条件,使国民党得以顺利完成台湾的土地改革,进而逐步实现了由混乱到大刀阔斧地进行建设的转变,这是国民党在台湾站稳脚跟的关键一步。

中国共产党进行的土地改革,缺乏国民党所拥有的土改资金,因而不能像国民党那样从地主手中赎买土地再分给农民,而且土改是与国民经济恢复、清匪反霸、镇压反革命、抗美援朝、“三反五反”等重大历史任务和事件连在一起并同时展开的,这就注定了土地改革过程必然会演变为强制性制度变迁。

从政治方面看,国民党在台湾进行土地改革还有一个目的,就是为了抵消中国共产党在大陆所进行的土地改革的影响,与中国共产党相对抗。

1952年4月21日,蒋介石发表了题为《土地国有的意义》的讲话,明确提出:“我们今后要以民生主义的‘均富’口号,和实践平均地权、节制资本,实现民生主义的行动,来做为粉碎朱毛……‘共产’和其‘土改’的武器。

总之,我们的口号越简单明了,越有力量,我们的行动越坚定确切,也就越能昭信于人民。

所以我今日特别提出‘均富’的口号,来消灭‘共产’的毒素。

”⑧
二、国共两党土地改革政策内容的异同点
因为20世纪50年代初国共两党的土地改革政策都是在结合当时当地具体情况的基础上制定出来
的,所以其具体内容有很大差异。

第一,国共两党土地改革政策的来源不同。

国民党的土地改革政策源于孙中山三民主义中的民生主义,即实行平均地权和耕者有其田的主张。

1928年南京国民政府成立后,曾在1930年6月正式公布了《土地法》,其中承认地主对土地的私人占有制,但同时又对私人土地的拥有作了一些限制,如
提出一些有关限田、限租和护佃的条文,实行375‰限租,佃户可优先购买耕种之土地等。

⑨尽管这些
限制十分灵活和温和,对于地主阶级的利益并没有根本的触动,但仍然遭到官僚地主的反对。

结果,国民党政府在大陆统治时期从未大规模开展过土地改革,仅在部分地区作了一些减租、护佃的实验。

国民党退守台湾后,吸取了在大陆失败的教训,在原《土地法》的基础上重新制定了一系列土地改革的政策,并在台湾全面实施。

中国共产党的土地改革政策源于新民主主义革命的三大经济纲领。

土地改革一直是中国共产党在新民主主义革命阶段的主要任务,在不同时期中国共产党制定了不同的土地改革政策,到解放战争时期,土地改革政策的制定日趋成熟。

1947年9月中国共产党制定了《中国土地法大纲》,主要内容包括:废除封建土地制度,“废除一切地主的土地所有权”;废除封建债务;按乡村全部人口,不分男女老幼,统一平均分配耕地,在土地数量上抽多补少,质量上抽肥补瘦,同时,“地主及其家庭,分给与农民同样的土地财产”;发动群众进行土改,等等。

新中国成立后,鉴于以往土改中出现的问题,及时总结经验,在《中国土地法大纲》的基础上,于1950年6月30日公布实施了《中华人民共和国土地改革法》。

第二,两党土地改革政策的性质不同。

国民党的土地改革政策具有资产阶级改良主义性质,它不是要完全废除封建土地所有制,也缺乏从根本上冲击封建土地制度的勇气,而只是在保留土地私有制的基础上进行一定的改良,以促进台湾资本主义经济的发展。

中国共产党的土地改革政策是新民主主义革命性质的土地改革政策,是要彻底废除封建剥削的地主土地所有制,铲除延续2000多年的封建统治的经济基础,保护佃农免除剥削的生产方式,实行农民土地所有制,其革命性是十分明显的。

第三,两党土地改革政策的具体内容不同。

由于大陆和台湾实行土地改革的背景和条件不同,国共两党土地改革政策的内容不同是必然的。

国民党的土地改革政策是分三个阶段制定实施的,在不同阶段出台不同的政策措施来指导实践。

第一阶段是三七五减租。

1949年4月19日,国民党“政府”公布了《台湾省私有耕地租用办法》等一系列政策法规。

这些政策法规规定:地租以耕地主要作物正产品全年收获总量的375‰为最高额,这里所指全年生产物的收获量并非每年计算,而是固定以1948年台湾各地方的实际情况予以评定,由各县市地方组织的推行三七五地租委员会担任评定工作,收获量一经评定,则永以为定;除非歉收时才有减免地租额的优惠,否则地租额度永远不予调整,所以“三七五”表面上是一个比率
数字,实际上是一个固定数额的定量地租。

⑩耕地租佃期限不得少于六年。

其原约定租期超过六年的,
仍依其原约定。

订约的方式一律以书面契约为准。

租约的订立、变更、终止或续订,应由出租人会同
承租人申请登记。

λϖ第二阶段是公地放领。

公地放领分为试办放领和扩大放领两步。

为此,国民党“政府”分别于1948年4月和1951年先后颁布了《台湾省放领公地扶植自耕农实施工作要点》和《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》。

公地放领的各项政策规定:放领的耕地以政府出租耕地为主,总面积约有10万公顷,包括国有、省有、县市有、乡镇有四类;放领对象有雇农、承耕租地不足的佃农、耕地不足的半自耕农、无土地耕作但又需要土地耕作的原土地关系人以及转业为农民者;每户放领耕地面积不得超过水田二甲、旱田四甲,随土地等级高低而定;放领地价为放领耕地全年正产物收获总量的两倍半,分十年平均摊还,不需负担利息;承领农户平均每年摊还地价数额占全年正产物收获量的25%,仅相当于公地佃租的租额。

第三阶段是耕者有其田。

在此阶段,国民党“政府”比照公地放领的方式,征收地主出租的耕
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地,给予地主地价补偿,然后以同等地价出售给现耕佃农,扶助其成为自耕农。

中国共产党土地改革政策的制定和实施没有表现出明显的阶段性,基本上是一步完成的,而且指导土地改革的基本政策只有一个,这就是《中华人民共和国土地改革法》,在实施过程中公布的其他措施和办法都是在此政策基础上提出的。

《土地改革法》的主要内容包括:一是关于地主“五大财产”以外的不予没收政策。

《土地改革法》规定只没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋,而对地主的其他财产,诸如现金、衣物等不予没收,而不是像以前那样没收地主的一切财产。

二是关于保存富农经济政策。

不再使用“平分土地”口号,而是明确规定保护中农(包括富裕中农在内)的土地及其财产不得侵犯。

实行保存富农经济的政策,一方面有利于国家经济的发展,另一方面又营造了勤劳致富的政策环境,对广大的农民也是有利的。

三是关于债务政策。

改变过去“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务”的做法,在《土地改革法》中没有就废债问题作出具体规定,而是由中央人民政府政务院于1950年10月20日公布了《新区农村债务纠纷处理办法》。

它明确规定“解放前农民所欠农民的债务及其他一般借贷关系,均继续有效”。

这就纠正了过去一般提出废债口号的错误,有利于正常债务关系的发展,从而解决了农民借不到钱的困难,促进了经济的发展。

四是只建立农民协会,不再组织贫农团、雇农工会。

《土地改革法》明确规定“乡村农民大会、农民代表会及其选出的农民协会委员会”是改革土地制度的合法执行机关。

不再组织贫农团,也不成立农工会,不仅如此,还对中农在农民协会领导成员中的数目做了规定,即“农村协会中的主要领导成分应该由贫农雇农中挑选”,“各级农民协会领导成分中有三分之一的数目由中农中挑选”。

这一政策的实施,在政治上团结了中农,有利于土地改革的顺利进行。

第四,国共两党征收土地的办法不同。

国民党采用了赎买的方法,即在土改过程中逐渐购买地主土地再分给农户,在购买过程中给地主以经济上的补偿。

这样一方面可以使农民获得土地,另一方面又不会遭到地主的强烈反抗。

而中国共产党则采取了强制性制度变迁的方法,剥夺地主手中的土地再分给农民,实现强制性制度变迁。

第五,国共两党实行的土地分配制度不同。

国民党实行土地的有偿分配制度。

台湾的土地改革是在资本主义私有制度下推行的,并且始终是以建立永久性土地私有制为目标的,因此在土地分配制度中采取了土地的有偿分配方式,国民党“政府”花钱从地主手中购买土地再转卖给农民,农民用购买土地所有权和使用权的方式来获得土地。

从纯经济的角度看,土地的有偿使用和向商品化方向流动,在一定程度上可以促进土地利用效率的提高,而且土地本身的有偿性流动,既构成了经济利益驱动,又对经营活动产生了制约作用。

所以土地的有偿使用不失为一种有益的土地分配制度。

中国共产党实行的农民土地所有制是在没收大地主阶级土地后对农民进行平分而建立起来的,其本身是一种无偿性的分配制度。

这是社会主义公有化制度的必然趋势,是无可非议、不容置疑的必然选择,在当时的历史条件下是正确的。

但也必须看到,这种无偿性的土地使用制度,是一种缺乏商品经济发展意识的表现,它使得土地所有权职能弱化,土地使用权极度膨胀与扩张,导致微观的混乱与不规范,宏观的失控与无序性。

更为明显的标志就是使诸如农田水利基本建设项目、农村社会福利保障措施、农村服务化设施、教育基金等集体统一层次缺乏物质资金基础。

第六,国共两党进行土改的基本动因不同。

共产党进行土地改革主要是出于政治的而不是经济的原因,这是由中国共产党的基本宗旨决定的。

只有消灭地主阶级和地主阶级存在的基础———私有的财产权利,中国共产党在农村的政权才能巩固。

只有消灭农村的私有制基础,才能确保国家工业化的实现和稳固。

政治要求成为进行土地改革的基本内因。

而国民党进行土地改革虽有政治上的考虑,但因台湾不存在变更土地私有制的问题,所以主要还是从改善土地分配制度、促进资本主义经济发展方面考虑的,经济因素成为土地制度变迁的基本内因。

虽然国共两党土地改革政策的差异是主要的,但也不乏相似之处:
第一,两党土地改革政策中都提出要变地主土地所有制为农民土地所有制,从而实现了农民对土
地在法律上和名义上的所有权,并通过所有权实现了经济上的权益,即经营权和收益权,同时也享有土地的处置权。

当然,这种土地处置权,,一部分农民因此失去土地陷入贫困,而另一部分却成为“新富农”,所以中国共产党才会在其后不久就不断实施疾风暴雨式的土地制度变迁,直至公有制的土地制度实现。

第二,两党土改政策中都包含变部分土地为国有的内容。

如:国民党在公地放领阶段就将公有土(包括学校、台糖公司等)使用。

共产党在《土地改革法》中也明确规定了划出一部分土地收归国有的政策。

即分配土地时,县以上人民政府可根据当地土地情况,酌量划出一部分土地收归国有,作为一县或数县范围内的农事试验场或国营示范农场之用。

对于使用机器耕种或有其他进步设备的农田、苗圃、农事试验场以及技术性的大竹园、大果园、大茶山、大桐山、大桑山、大牧场等,由原经营者继续经营,不得分散,但土地所有权原属于地主者,经省以上人民政府批准得收归国有。

三、国共两党土地改革政策实施的结果和影响之异同
20世纪50年代初国共两党土地改革政策的实施,对台湾和大陆的农业恢复、经济发展发挥了重要作用,既有积极的影响,也表现出一些不足。

其中,实施结果和影响的相同、相似之处表现在:
第一,两党土改政策的实施都是在一个相对平稳有序的社会环境中完成的。

进展比较顺利,没有发生反对土地改革的恶性暴动事件,没有造成社会秩序的混乱或人民财产的巨大损失,因此,国民党一直盛赞自己“和平土改”的理论和实践是极其成功的,共产党也高度评价新中国成立之初的土改运动是一场低成本的变革。

第二,两党土改政策的实施实现了资源的有效分配和利用。

土地改革的完成,使广大农民从封建地主土地所有制的束缚中解脱出来,成为独立的商品生产者,从而极大地调动了广大农民的生产积极性,他们在社会经济生活中释放出长期被压抑了的巨大的潜在能力,努力学习文化科学知识,创造出许多高产经验,为农业的恢复和发展做出了巨大贡献。

同时,农民土地所有制的建立,使土地这一最基本的生产资料与劳动力很好地结合起来,促使农民增加对农业的投入,促进了土地改良,为形成扩大再生产的能力创造了条件,并获得了生产要素重组的结构效能。

第三,促进了农业发展,改善了农民生活。

在大陆,新中国土地改革的完成,使全国约3亿无地和少地农民无偿分得耕地4700万公顷和其他生产资料,被免除了350亿公斤的粮食地租,农民生活普遍得到改善。

农业增长也十分显著,1952年与1949年相比,粮食总产年平均递增13114%;棉花
总产年平均递增43115%;油料年平均递增21117%。

λω不仅迅速提高和恢复了生产力,而且为国家工
业化的起步奠定了基础。

在台湾,土地改革政策的实施使农业总产量也有很大提高,1948年三七五减租之前,佃农每甲收益为2093公斤,到1953年农户每甲收益增加到3975公斤。

农民收入逐年增加,生活水平逐年提高。

第四,使农民的社会地位普遍提高。

在大陆,土地改革的完成,促进了在土地分配上有利于佃农的更为平等的社会的产生,农民成为了平等的、更具独立人格的人。

一种有利于国家向现代化发展的新的、民主的、自由的社会关系逐步形成,为社会主义民主制度建设奠定了基础,成为新中国向现代化迈进的契机。

在台湾,土地改革后,随着佃农经济地位的提高,心理的自卑感因而消除,对于社会活动关心的程度相对提升,国民党“政府”亦适时成立了许多社会组织,增加农民参加社会活动的机会,使农民对政治活动的兴趣增高,促进了农村社会的改观。

第五,促进了国家与农民新型关系的建立。

在大陆,土地改革满足了农民政治上的渴望,改变了农村的政治结构,树立了农民的优势地位,为新型农村基层政权的建立奠定了基础。

这种新型政权的建立不仅强化了国家对农民的控制能力,而且扩大和巩固了人民政府在农村的基础。

土地改革对农村
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各阶级经济和政治利益的调整,为中国共产党和人民政府培植了坚定的支持者和追随者,使人民对政府产生不容置疑的依赖感,为中国有一个长治久安的政治经济环境创造了条件。

在台湾,土地改革基本缓解与解决了农村中封建地主和农民的矛盾,使国民党赢得了广大佃农的支持,稳定了农村的社会根基,为国民党在很短的时间内得以在台湾立足奠定了基础。

第六,农民土地所有制的建立,促成了土地所有权与使用权的统一。

土地所有权和使用权两权分离,是旧中国土地经营运行的主要模式。

土地改革后,大陆和台湾的农民分别通过无偿获得和有偿购买的方式获得了土地,也同时获得了土地所有权和使用权,两权相统一使农民成为了土地的真正主人。

总之,国共两党土地改革政策的制定和实施都是比较成功的。

国民党的土地改革基本废除了封建土地所有制,缓解了农村存在的主要矛盾,解决了地权分配问题,将土地化整为零,打破了“大地主、小佃农”的局面,促进了农业的发展和资本主义经济的发展,也有助于台湾经济和政治的稳定。

但是,这种改良主义的“和平土改”理论并未真正达成耕者有其田的理想,在实践中暴露出不少弱点,并成为台湾经济进一步发展的障碍,所以才会有70年代末的第二次土地改革。

新中国的土地改革彻底废除了封建土地所有制,实现了农民土地所有制,这在中国历史上是一次开创性的大变革,是一次伟大的社会进步。

但在政策实施中也表现出一些缺点:一是建立农民土地所有制后,一些系统的管理措施和管理理论的缺乏,造成土改后期大量的土地买卖,出现了土地向少数人集中,有些农民重新失去土地的不平衡现象。

二是国家对农村基本建设项目和社会化服务设备与组织建设方面的投资不够,从而使小农经济抵御自然灾害的能力较低。

三是在建立了农民土地所有制后各项配套措施不完善,致使建国初期的农民土地所有制的生命力缺乏,最终导致必须向社会主义农业合作化新型土地制度的转化。

注释:
①　陈诚:《台湾土地改革纪要》,台湾中华书局,1961年
版,第42页。

②　《毛泽东文集》第6卷,人民出版社,1999年版,第
70页。

③　李非:《台湾的第一次“土地改革”》,见喻权域等编
《台湾的昨天与今天》,新华出版社,1988年版,第70
页。

④　转引自史明:《台湾人四百年史》,蓬岛文化公司,
1980年版,第970页。

⑤　据国民党立法院《统计月报》第2卷第5期资料,23
省233个县(水田)和212县(旱田)报告平均数,
1930年谷租和分租占生产量的比重都在4114%～
5115%之间。

参见农业部农研中心编:《中国土地改革
研究》,2000年12月第1版,第55页。

⑥　茅家琦主编:《台湾三十年》,河南人民出版社,1988
年版,第5页。

⑦　转引自李松林主编:《中国国民党在台湾40年纪事》,
解放军出版社,1990年版,第8页。

⑧　中共中央党校中共党史教研室编:《三民主义历史文献
选编》(1894—1981),中共中央党校科研办公室1987年发行,第435—440页。

⑨　《土地法》,载罗家伦:《革命文献》第23辑,中央文
物供应社,1978年版,第4706页。

⑩
λϖ　国立政治大学地政研究所主编:《我国土地问题与土地政策》,国立编译馆,1982年版,第17—18页,第181页。

λω　数据来源:《中国农村统计年鉴》(1997),中国统计出版社1997年版,第161—162页。

作者单位:吉林大学马克思主义学院 责任编辑:尚永琪
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