[水资源,逻辑,理论]浅谈水资源资本化的法律规制：理论逻辑与制度建构

浅谈水资源资本化的法律规制：理论逻辑与制度建构

一、研究基点：水资源资本化的概念

水资源资本化，与水资源市场化、水资源产权化、水资源产业化等概念有着密切联系，因而水资源资本化概念的明确，须从水资源市场化这一概念谈起。

(一)水资源市场化的内在逻辑

一般认为，市场化是一个动态的概念，是指资源配置从政府方式向市场方式的转化，是市场机制对资源配置的作用持续增大、经济对市场机制依赖程度不断加深、市场体制逐步从产生、发展到成熟的演变过程。水资源的市场化，就是指水资源的分配、交换等资源配置过程中，政府的直接干预不断减少、市场的自发调节作用逐渐增强的过程。其内容丰富，具体而言，包括水的资源化、水资源的权利化、水资源的产业化、水资源的资本化，且彼此之间存在着一定的内在逻辑关系。

首先，水的资源化是水资源市场化的基础和前提。水的资源化，即是将水作为一项资源来看待。作为一项资源，应当具备三个方面的特征：一是能够满足人们的某种需要，具有经济价值;二是具有一定的稀缺性，不能被需求者毫无代价地占有和利用;三是具有可控性，可以被占有和利用。由此来看，排除海水、洪水和气态水以外的其他水则完全符合以上特征。因此，作为法律调整客体的水，应当被认为是水资源，即在社会生活和生产中具有使用价值和经济价值的水。在承认水资源的基础上，水的资源化还要求以水的资源属性为基础进行相关水资源法律制度的设计。资源总是趋于稀缺，这就要求必须保护和有效利用资源，市场化机制则是提高资源利用率、实现优化配置的有效手段。

其次，水资源的权利化是水资源市场化的核心部分。水资源权利主要体现为水资源财产权，是包含占有权、使用权、收益权和处分权在内的权利束体系。水资源的权利化涉及到三个方面问题：一是权利主体和客体，即明确水资源的权利归属，界定可交易水权的范围;二是权利内容，即建立以水资源权许可、水资源权有偿获得、水资源权交易为核心的制度体系，完善包括水资源权市场配置机制、水资源权交易机制、水价市场机制、水权运营经济补偿机制等在内的相关制度;三是权利救济，即应明确水事纠纷的解决途径，赋予主体复议或诉讼的权利。围绕水资源的权利化建立的法律制度是水资源市场化制度体系的核心，也是推动水资源的市场化向更高层次发展的必要支撑。

再次，水资源的产业化是水资源市场化的重要内容。伴随水权市场的建立，围绕水权交易产生的供水、污水处理、中水回用、农业灌溉、跨流域供水、水运、水产等诸多涉水事务，形成了一个较为庞大和复杂的水资源产业链。因此水资源的产业化是水资源权利化的必然延伸，也是水资源市场化的必然。亦即，水资源市场化不仅导致水权市场的建立，还随之导致水务市场的建立，后者是在权利分配和流转规则明晰基础上引入市场化机制和企业化运作方式而形成的。

最后，水资源的资本化是水资源市场化的高级形式。从传统的技术工程投入到无形的制度探索，从权利化、产业化到资本化，是水资源市场化的必然趋势。与传统的水资源管理方式不同，水资源资本化以政府水资源管理部门、金融机构、能源企业和水权所有者为主体，

以水资源实体、水权以及以水和水权为标的的金融产品作为对象，以相对成熟的资本市场和金融体系作基础，从建立水资源资本市场的角度为解决水资源短缺、环境污染等问题提供了新的思路。通过水资源的资本化，传统政府配置资源的模式将得到根本性改变，企业、个人将被确立为新的资源市场微观主体参与到资源的配置和交换中，原本虚化的水资源所有权也将会落实至现实的经济主体。

(二)水资源资本化的概念

作为水资源市场化的高级形式和发展方向，水资源资本化是指水资源作为资本来经营，即产权拥有者将资源资产用来出让、合作或作为股份进行投资以获取一定的经济报酬的经营过程。其内涵如下：

从客体来看，水资源资本化是水资源资本货币化的过程，是对水资源资本进行投入、转换、产出的过程，因而必须以相对成熟的金融市场为依托，将水资源本身、水资源使用或经营权、水资源开发融资项目、水资源使用后的治污环保项目等资本产品作为对象进行交易。

水资源资本化的主体包括中央、地方政府、集体乃至企业和个人。就具体情况而言，主体类型会随着项目规模和收益期的不同而发生变化，例如水资源开发融资项目和资源使用后的治污环保项目会以政府或大财团为投资主体，水资源使用或经营权的交易项目会有很多个体散户为主体。水资源资本化的形式主要包括水银行、水股票、水基金以及水期货等。水银行本质上是通过获取拥有剩余水权的用水户信息，并向需水者发布的方式，促成水权交易的购销中介机构。水基金、水股票以及水期货等则是在水资本市场成熟的基础上衍生的水资源虚拟产品，市场参与者以获利为目的，通过投资方式进行交易的金融项目。

二、水资源资本化法律规制的必要性与可行性

(一)水资源资本化法律规制之必要性

在立法体系方面，我国目前基本形成了包括专门法律、行政法规、地方性法规、部门规章等系统的水资源法律保护体系。尤其是2006年国务院颁布的《取水许可与水资源费征收管理条例》为水权交易提供了法律依据。然而总体来看，现行水资源法律制度存在以下缺陷：首先，水资源总体制度供给不均衡。水资源总体制度供给不均衡即制度供给与制度需求不匹配，主要包括两个方面：一是应予以废除的、落后于实践需要的旧有制度过剩;二是缺乏与现有水资源资本管理相匹配的法律制度，不能满足主体发展的需要。前者主要表现为政府干预过多，单一的政府水资源管理体制不利于市场竞争及水资源分配效率的提高;后者则主要包括水资源权属制度、水权交易机制及水价形成机制三个方面的缺失。

其次，水资源市场化基础性法律制度的缺失。目前我国水资源市场化仍处于探索阶段，相关法律制度多为各地方根据具体情况而制定，而具有全国性的统一的水资源市场化法律制度基本阙如。一是缺乏明确的水权权属机制。水资源资本化的前提是水资源权利的明确，但目前我国对于水权的界定相对混乱，例如立法将使用权与所有权的主体混为一谈，没有将水资源所有权的权能具体界定在占有、使用、收益与处分的范围内，也没有因地制宜的设定多级权能。另外对于水权的权利属性，也存在诸多争议，譬如准物权说、用益物权说、特许物权说以及资源权说等。二是缺乏完善的水资源价格机制。很长一段时间，取之不尽、用之不