美国土地制度及土地流转的历史演变

美国土地制度及土地流转的历史演变

美国开发利用土地资源历史久远，其美国土地制度的演变历程可分为3个阶段。即：建国初期至20世纪30年代、20世纪30年代至90年代和20世纪90年代至今，其土地私有制逐步完善。美国土地流转形成于18世纪70年代至19世纪中叶，19世纪中叶至20世纪30年代得到发展深化，20世纪30年代至今得到保护完善。目前美国土地的所有权形式有3种：联邦政府所有、州政府所有和私人所有，其土地流转制度健全，市场十分发达。

一、美国土地政策发展历史

（一）建国初期至20世纪30年代：公有土地分配和私有制的出现

美国独立时，国土稀少，随后经过一系列的殖民战争和购买，联邦政府拥有的土地不断扩大。这一时期美国主要通过出售和无偿分配、开发和利用丰富的土地资源。

在美国早期，主要实行领地制度，即：由中央政府下令组织、设置或建立的一个地位低于正式州的临时行政机构或区域。1784年《西北领地组织法》就属于这一范畴。该法令由于当时联邦政府的实际情况并没有得到实施。但它确立了建州原则和西部土地国有，为西部土地的处理奠定了基础。

从美国建国初期到20世纪30年代之间，在长达140余年间，出台了许多土地法令，但整体来看，美国的早期土地制度以1862年的《宅地法》为界大约可分为两个阶段。1862年之前，主要是以拍卖形式公开出售公有土地。这有利于小农发展，为创立和巩固美国家庭农场制度起了最为重要的作用。1862年之后，土地分配的重点转到了向拓荒者免费赠送土地。（二）20世纪30年代至90年代：土地保护制度的产生

20世纪30年代初是美国土地政策的转折点。由于美国经济向西发展，掠夺式的土地利用方式也扩展到了西部，给西部干旱、半干旱环境带来了巨大压力。从这时起，美国政府的

注意力从单纯的公有土地的分配明显地转到了土地资源的保护方面。

进入70年代，美国在土地制度上开始将水土资源的综合开发利用考虑在内。1783年的《鼓励西部草原植树法案》和1877年《沙漠土地法》等都为美国日后草场植被的保护和利用发挥了积极的作用。

20世纪90年代，农业立法有了一个突出的变化，即不断减少政府干预农业的程度，以期求得逐步取消因农产品价格支持而带来的巨额财政负担。1932年的《农业法》及1938年《农场法》，截止到2012年分别修改了10次及5次，对美国土地的管理和流转做出了具体指导。

（三）20世纪90年代至今：土地私有制完善，重视农地保护

进入20世纪90年代，美国的土地私有制逐渐完善。与此同时，法律和土地政策虽仍然重视和强调土壤保护，但其调控手段却发生了新的重大变化。农村土地利用与城市及建成区土地利用两者之间存在明显的分歧。针对农村土地的公共政策，其关键目标应是保护资源的生产潜力或“持续性”以满足未来国内外的需求。不可逆转的农村土地用途变更是对目前多变经济环境的一种正常响应。

城市土地的空间扩展不可避免地会造成农地的丧失。1994年的国会大选后，新任政府对前任政府在农地和其它自然资源保护和持续利用方面的支持力度有所削减。

在此期间，美国在1981年出台了《农地保护法》、1996年《联邦农业发展与改革法》、和2000年《农业风险保护法》等一系列法规来限制农用土地非农化使用。

现阶段，来自农业和农民的压力以及日趋高涨的保护生态环境的呼声，使政府不得不重新考虑保护农地及其它自然资源、公众健康安全和福利的重要性和必要性。

二、美国土地流转历程演变

美国地广人稀，人均拥有丰富的农地资源。美国的土地所有制有两种情况：私人所有制

和土地公有制，其中私人所有制占主导地位，大约占到全国土地面积的60%。而土地公有制分为两个层面，一个层面是联邦政府所有，约占全国土地面积的33%，另一个层面是州政府所有，大约占到5%。还有2%的土地是印第安人的原始保留地。在此基础上，美国的土地流转以租佃制为主，拥有土地所有权的私人或政府可通过自行或通过中介出租土地。出租方式有固定出租（法律固定年限，当事人无权修改）和浮动出租（出租年限由当事人协商决定），但交易价格由市场和双方协商决定。

同样，美国土地流转按历史时期和土地流转特点来划分，可以分为3个大的阶段。（一）萌芽奠基时期：18世纪70年代至19世纪中叶

建国初期，美国开始推动西部大开发战略，为在广阔的西部土地推行以土地产权为基础的新型土地制度，美国国会于1785年出台了第一部土地法令，而后又在1787 年颁布《西北法令》。确定了西部土地改革“3部曲”，即：（1）土地收归国有；（2）废除英国“贵族式”土地制度；（3）以市场为导向，以城镇为单位，按地段出售国有土地。这种方式后来也成为美国土地政策的基本走向，将土地私有制正式纳入法律范畴。之后美国政府又先后出台多部土地法令，如1796年美国联邦政府成立后的第一个土地法令、1800年《哈里森土地法》、1807年《禁止私自占地法》、1841年《先买权法》和1854年《等级法案》，这些法令都以出售为主要方式对土地进行流转，使越来越多的农民拥有自己的土地，为之后美国农用土地的流转奠定了基础，也促进了美国农业的资本主义萌芽。

（二）发展深化时期：19世纪中叶至20世纪30年代

19世纪后半期，美国开始了多元化的土地流转方式，其中影响最深的是1862年的《宅地法》。该法规定每个家庭的户主或年满21岁的美国公民以及申请取得美国国籍而又未曾使用武力反对过美国政府的人，只需交纳10美元的登记费，都可以无偿从西部国有土地中获得约64.75hm2的土地，连续耕种5年以上，就能够合法拥有该土地。

据统计，实施《宅地法》期间，美国有近200万农户无偿获得宅地，土地面积共达1886.67

万hm2。这部法律使大批长久以来没有土地的小农无偿获得了土地，成为自耕农，奠定了美国资本主义农业发展的坚实基础，成为美国农业资本主义化道路上最重要的一步。也正是从这部法令开始，美国开启了长达几十年以无偿分配西部国有土地为主的土地流转时代。

此后，美国国会又相继通过1873年的《植树法》、1877年的《荒芜土地法》和1878年的《石材法》等农业法令，将国有土地流转扩大到更广阔的领域。除了无偿分配以外，19世纪中后期美国还将部分土地赠与军人和铁路公司。另外，资助教育事业是美国土地流转过程中的一项长期法律规定，据统计，联邦政府的教育拨地共计达0.587亿hm2。

（三）保护完善时期：20世纪30年代至今

20世纪30年代以后，美国的土地制度已基本形成并进入成熟稳定的发展阶段，但是大量的开垦土地使美国的土地资源遭到严重破坏。之后的几十年，美国的土地法律制度重点转移到对土地资源的保护上来。

1981年美国出台了《农地保护法》，并出台了一些新措施，对美国农用土地的保护进行了系统的规定，同时控制农用地向非农用地流转。

1996年美国通过《联邦农业发展与改革法》，其中制定的一项“备用地保护计划”规定，“农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴”。

2000年美国进一步通过《农业风险保护法》来限制农用土地非农化使用。

美国关于农用土地流转制度经历了一个多世纪的发展，最终形成了通过市场调节和法律规制管理的土地流转方式。

三、美国土地流转特点

目前美国土地的所有权形式有3种：联邦政府所有、州政府所有和私人所有。虽然在某些区域政府仍保留了部分对土地的所有权和收益权，但美国非常注重保障土地所有者对土地依法