检察机关乡镇检察室建设之路径探索

检察机关乡镇检察室建设之路径探索
摘要：由于地位不明确、职能不全面、保障不到位等因素的制约，乡镇检察室的建设仍然处在探索阶段。

乡镇检察室的建设应当在职能、机构、人员、设置方面做出合理定位的基础上，才能稳步推进，取得成效。

关键词：乡镇检察室；实践；定位
乡镇检察室作为检察机关全面履行检察职能，创新检力下沉工作机制的实践，必须不断探索乡镇检察室建设的新思路，使得检察工作和法律监督的触角进一步向乡镇和农村延伸，从而取得良好的法律效果和社会效果，推动社会管理创新，进而深入化解社会矛盾。

结合乡镇检察院设立，取消再设立这一实际，如何对乡镇检察院职能进行合理定位，发挥其桥头堡作用，避免其再重蹈履辙而一度被取消的结果，是当前乡镇检察室建设的一个重要问题，本文拟就如何充分发挥乡镇检察室作用作以下分析：
一、设立乡镇检察室之必要性分析
乡镇检察院从设立到取消，再重新设立这一过程，充分说明了乡镇检察室的存在有其必然性。

这与当前社会发展的趋势及乡镇检察室的作用是分不开的。

当前社会矛盾主要集中在人数众多的基层——乡镇。

乡镇已成为社会管理创新的重点和难点地区。

检察机关通过设立乡镇检察室履行法律监督职能，更好地服务于广大群众，是社会发展的需要，也是维护人民群众利益的客观要求。

（一）设立乡镇检察室是检察机关对农村经济社会进行管理的需
要
随着党和国家对农村发展重视度的提高，各项惠农政策的普及，新农村建设的步伐加快，农村的经济和政治都得到了快速发展。

国家对于新农村建设的投入较之以往大大增加，乡干部的公共管理职权也相应扩大。

这时如果没有一个基层的检察监督机构的存在，那么村干部的职务廉洁性就得不到监督，这势必导致新的矛盾的出现，从而阻碍新农村建设的进程。

乡镇检察室是顺应农村经济社会发展的需要而产生的，检察机关通过延伸监督职能，更好地服务于社会管理的需要。

（二）设立乡镇检察室是推进检察改革，切实服务于民的需要乡镇检察室的建设使检察机关在基层有了自己的办事机构，使检察职能得到延伸。

法律监督是法律运行不可或缺的构成性机制，属于护法范畴，是维护法律统一正确实施的主要手段。

［1］检力下沉使得检察机关能够更好地参与社会管理，在自己管辖的区域内通过检察权的行使，对发生的争议进行分析，加以判断，然后适用法律化解矛盾，解决纠纷，进而实现检察监督的延伸，实现检察职能。

乡镇检察室的设立实现了检力下沉的需要，弥补了检察监督对于乡镇一级的漏洞，延伸了法律监督的触角，同时强化了上一级检察机关的监督职能，推进了检察改革的进行。

二、当前乡镇检察室建设主要实践模式及其特点
（一）派驻型模式及其特点
派驻型模式是指通过设置专门的办公场所，派驻检察工作人员，
独立履行检察职能或配合派出检察院职能部门履行检察职能的模式。

此种模式的特点是因设立有专门的办公场所，并有专门的派驻人员，使得在职能履行上较之依托型模式能更好的做到常态化，制度化。

因派驻的人员也多是基层院的干警，所以管理起来也比较方便，有利于检察人员独立行使检察职能。

（二）依托型模式及其特点
在该模式下，检察机关不增设派出机构、不派驻检察工作人员，而是依托乡镇的其他部门或组织，通过与其他部门或组织的合作与联系来延伸检察职能。

作为乡镇检察室建设的一种过渡模式，该模式具有以下特点：首先，“不增设派出机构、不增设人员编制”的前提使依托型的工作模式设置成本低，容易推广；其次，检察机关与司法所、街道等被依托的单位有着某些相同的宗旨和目的，为依托型奠定了坚实的理论基础，提供了互补的现实。

以司法所为例，司法所作为农村群众息诉解纷的第一线，接触面广，在调处农村法治进程中出现的各种涉法问题时，可为检察机关收集较为全面的涉检信息。

（三）聘任型模式及其特点
聘任型模式是指检察机关不派检察工作人员，而是设置检察信息联络员。

检察联络员来自乡镇的特定人员中，能更好地熟悉乡镇情况，检察机关授权给检察信息联络员，由他们协助进行法律监督工作。

以山东省成武县检察院和浙江富阳市检察院为例。

此种模式的特点是设置成本低，推广容易。

从当地选出的特定人员，更熟悉乡
镇的具体情况，能够更好的贴近人民群众，从而更好地完成法律监督工作。

三、三种实践模式存在的困难
实践中，三种模式的检察室的设置，经过实践都取得了较好的社会和法律效果，但不容忽视的是，都面临着一些共同的问题和困难。

（一）职能不全面。

关于乡镇检察室的职能范围，只是在最高检院制定的《人民检察院乡（镇）检察室工作条例》（以下简称《工作条例》）中所有规定。

但其中规定的职能只是《组织法》所规定的人民检察院职能的一部分，本身就不全面。

加上乡镇检察室的设置还没有像派出法庭和派出所那样配套，又囿于乡镇检察室模式不同导致的职能履行上的局限性，导致各地乡镇检察室在职能定位上差异较大，不能统一，限制了乡镇检察室职责的全面履行。

（二）法律地位不明确。

乡镇检察室的法律地位在《人民检察院组织法》中并未做明确的规定。

一些文件［2］虽然将乡镇检察室与人民法庭相提并论，但对其法律地位同样没有做出规定。

有明文规定的，目前仅限于《工作条例》。

虽然最高人民检察院有权对有关检察工作的事项作出司法解释，但按照依法治国的基本方略和国家机关组织法的基本原则，这样的方式似乎名不正，名不顺。

（三）保障不到位。

由于法律依据不足，乡镇检察室的设置与否完全取决于地方党委政府的认同程度和支持程度，譬如办公场所、基本建设和购置技术装备等费用基本就依赖于当地乡镇政府的支持，经费不足、人员配备不够等问题都影响了乡镇检察室日常工作
的开展，不利于乡镇检察室的发展扩大。

由于解决问题的前提是党委和政府的大力支持，这样就缺乏了长效的保障机制。

依托型的模式在这方面问题更加突出，由于办公场所和人员配置都没有解决，日常性的工作依托于他人，检察人员不能独立履行检察职能，必然要受制于人。

所依托的人员的素质、工作态度等因素都将影响到这项工作的实际效果。

四、乡镇检察室建设的定位思考
全国各地的检察机关在乡镇检察室建设方面的不断探索和创新，开拓了检力下沉，职能延伸工作的新局面，对于全面履行检察职能，强化法律监督具有重要的意义。

但这方面的工作刚刚起步，难免会出现一些问题，面临一些困难。

但是检察事业的基础在基层，难点在基层，发展希望也在基层。

［3］我们必须对派驻检察室在职能，机构，人员，设置上进行合理定位的基础上，坚定建设乡镇检察室的信心和决心。

（一）职能的合理定位
乡镇检察室建设是一项复杂的工程，做到乡镇检察室的职能不越权，不缺位，并保障各乡镇检察室职能履行的统一性，对乡镇检察室的健康发展至关重要。

笔者认为乡镇检察室的职能应当定位在以下六个方面。

1．建立职务犯罪预防体系，预防乡镇组织人员的职务犯罪。

要有针对性地在经常滋生职务犯罪的领域，协助乡镇组织提高规范干部行政行为，把握法律政策的能力。

在职务犯罪预防工作中，要紧
密配合乡镇党委和政府，并整合一切资源，督促犯罪易发单位和相关涉案单位完善管理制度，从源头上预防职务犯罪的发生。

2．查处乡镇组织人员的职务犯罪。

信息收集要走群众路线，发挥群众的信息优势，这样才能广泛及时地发现乡镇组织人员的职务犯罪线索。

重点要收集在城镇化进程中涉及到的征地补偿款，政府专项资金，社会优抚，移民，扶贫等救济款物的管理等环节出现的职务犯罪案件线索，以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权造成乡镇群众严重人身伤害和重大经济损失的犯罪案件线索，为反贪和反渎部门提供信息支持，让最为群众痛恨的基层组织的职务犯罪无处藏身。

［4］
3．监督公安派出所和派出法庭的执法活动。

乡镇检察室要加强对公安派出所、人民法庭执法不规范、不公正等问题的监督，发现问题要及时纠正。

公安派出所和派出法院工作人员涉嫌贪赃枉法、玩忽职守的，要及时介入调查。

4．做好社会治安综合治理，化解社会矛盾工作。

要充分发挥乡镇检察室密切联系群众“窗口”的作用，通过主动与公安派出所、司法所加强沟通合作，及时排查和化解矛盾。

同时，也要加大以社会治安综合治理为主题的法制宣传力度，在辖区的企业、学校开展形式多样、内容丰富的法制宣传活动。

5．协助解决乡镇群众信访问题。

乡镇检察室既要切实维护乡镇群众的信访权利又要促进信访的法制化。

对于群众反映属实、检察机关有管辖权的问题，要依法处理，对于一些通过上访打击报复、
无理取闹、扰乱社会秩序的人，要及时予以劝诫，对无理闹访构成犯罪的，要协同有关部门坚决依法惩处。

［5］
（二）机构的合理定位
乡镇检察室地位的确定应当借鉴人民法院派出法庭和公安机关派出所的做法，［6］以国家法律的形式加以明确。

笔者认为乡镇检察室的法律地位应当在《人民检察院组织法》中明确为基层人民检察院派驻乡镇的工作机构。

在检察实践中，乡镇检察室的机构体制比较混乱。

有的受检察长直接领导，与基层检察院其他科室相平行，属于基层检察院派驻机构；有的是基层检察院名义上的派出机构，实际上却与基层检察院的科室是两块牌子、一套班子，沦为科室的附属物；有的仅仅在业务上接受检察院指导，实际上是乡镇党委的派出机构；有的表面上是一块牌子，实际是基层检察院和乡镇党委共同的派出机构，实行双重领导。

这种机构体制混乱的状况不利于乡镇检察室建设的统一规范和健康发展。

按照法治、精干、统一、效能的原则。

［7］乡镇检察室作为基层检察院派驻乡镇的工作机构，应当具有与基层检察院的科室相同的法律地位，受基层检察院检察长的直接领导，基层检察院的职能部门，只是在其职能范围内，对乡镇检察室的相关工作进行对口指导。

（三）人员的合理定位
乡镇检察室在人员的配备上应遵循三项原则：一是依法严格配备原则。

乡镇检察室人员是检察机关的公务人员，在编制上应当属于
中央政法编制，不能聘用乡镇等其他单位的人员或社会上的人员。

二是优化效能原则。

乡镇检察室的人员，应当择优挑选年富力强、善于协调、敢闯敢为的检察干警担任，人数配备尽量做到精干、精简。

同时也要做到优化组合，注意年龄结构、素质结构、知识结构方面的合理配备，力求优势互补、扬长避短、以提高工作效能。

三是交流任职原则。

配备乡镇检察室人员时要做到避免使其在出生地、成长地任职，做到任职3年必须交流，任职5年必须换岗，任职上尽量做到生疏化，防止人情关系的负面影响。

（四）设置的合理定位
乡镇检察室的设置牵涉到社会的诸多层面，要协调好各方面的关系，有步骤有计划的进行。

乡镇检察室的设置应按照“方便群众、突出重点、稳步推进”的原则，因地置宜，结合当地社会、经济、文化、人口、交通的实际情况进行设置。

1．策划。

乡镇检察室的设置应该建立在调查研究的基础上，群众的需求是乡镇检察室设置的前提。

应当在一些经济发展水平较高，治安环境比较复杂，社会矛盾较为集中，群众需要比较强烈的重点乡镇或中心乡镇设置，每个检察室一般可管辖1至3个乡镇，不宜太多太滥，不宜操之过急，防止重蹈覆辙。

［8］
2．协调。

设置乡镇检察室单靠检察院自身的能力是远远不够的，基层检察院要就设置方案以专题的形式向当地人大、党委、政府汇报，争取领导的重视和支持。

在全面推开之前，要召开一次各乡镇组织主要负责人和基层检察院有关人员共同参加的协调会议，统一
思想认识，做好前期准备工作。

3．设置。

乡镇检察室的设置既要有办公场所，公务用车等方面的硬件要求，又要有制度保障、运行流程等方面的软件配套。

在经费保障方面有困难的基层院，要应积极寻求当地党委和政府的支持，解决好办公场所问题。

对于管辖范围较广、管辖人口较多的乡镇检察室应设置专门的办公楼，并按照《工作条例》的要求配备车辆，固定值守，常年办公。

4．推进。

乡镇检察室的设置，可采取先试点再推广的方法有计划有步骤进行，做到以点带面，稳步推进。

在推进过程中，基层院检察长要亲自抓，并确定一名分管副检察长领导具体负责，在乡镇检察室的运行中，要建立院领导分片负责的责任机制，加强制度建设，使工作范围、工作职责具体化。

同时，要强化督办和监督，建立监督机制，检察院政治部门要经常性开展监督检查，以确保长效机制的形成。

注释：
［1］张文显.法理学［m］.高等教育出版社，2003.287.
［2］如《中共中央办公厅关于印发〈关于地方各级人民检察院机构改革的意见〉的通知》、最高人民检察院《关于地方各级人民检察院机构改革的实施意见》等文件.
［3］贾春旺.检察事业：基础在基层难点在基层希望在基层［d］.检察日报，2004，（10）.
［4］李铭.乡镇检察室职能的合理定位［d］.海南日报，
2009.1.13.
［5］刘宝君.建议重建乡镇检察室［j］.中国检察官，2008，（4）. ［6］派出法庭和派出所的法律地位都以法律的形式加以确立。

《人民法院组织法》规定：“基层人民法院根据地区、人口和案件情况可以设立若干人民法庭”。

全国人大常委会通过的《公安派出所组织条例》规定；“为了加强社会治安，维护公共秩序，保护公共财产，保障公民权利，市县公安局可以在辖区内设立公安派出所。

”
［7］陈文盛.基层检察院机构改革构想［d］.人民法院报，2009.02.01.
［8］李云.设置农村检察室问题研究［j］.法治论坛，2010，（6）. 本文系广西壮族自治区人民检察院课题“派驻乡镇检察室建设研究”（编号：gj2011b05）研究成果。

课题组成员包括：周鸿广、向忠诚、蒋润华、陈丽玲、文明、李运霁。

（作者通讯地址：桂林市人民检察院，广西桂林市 541000）。