简述行政调解制度

简述行政调解制度

作者：刘华姚燕

来源：《现代企业文化·理论版》2008年第21期

摘要：调解制度是处理纠纷的一种方式，在行政管理活动中，行政纠纷的产生是不可避免的，而行政调解制度是构建和谐社会的关键所在。通过分析行政调解制度的特征、原则，进而提出完善行政调解制度建议，使其在构建和谐社会的过程中能发挥其更大的作用。

关键词：行政调解；行政纠纷；调节制度

一、行政调解的概念

调解制度作为古代中国解决社会纠纷的一种主要方式，是中国传统法律文化的精髓。中国是一个礼仪之邦，人与人之间的关系习惯用“礼”来调整，不愿意对簿公堂。所以中国人有厌诉的传统心理，人们喜欢用自己的方式来处理他们之间的纠纷和冲突。早在周代，官制中就已设有专门负责调解事务的官员“调人之职，司万民之难而谐合之”。在此以后的各个朝代中，无论是官吏还是普通老百姓都乐于用调解来解决纠纷。所谓“行政调解”是指“行政机关主导,以国家政策法律为依据、以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商，互谅互让，达成协议，从而解决争议的活动”。

二、行政调解的特征

1．行政调解是在行政机关的主持下解决争议、消除纷争的调解活动。它既不同于群众调解组织所主持的人民调解, 也不同于法院所主持的司法调解，其具有主体上的行政性。此外，行政调解还经常是其他争议解决办法的先行程序。

2. 行政调解的对象是与行政机关的行政管理活动有关的争议。通常是由法律、法规规定哪种纠纷可以用行政调解的方式解决，或者由相对方事先在合同或协议中约定，若发生纠纷向行政机关申请调解。随着我国社会主义市场经济的快速发展，与行政管理活动有关的社会纠纷也在不断增多，行政机关通过调解这些纠纷一方面可以发挥他们的管理优势，另一方面也可以提高行政机关的威信。

3. 行政调解一般不具有法律上的强制力。行政调解程序的启动运行以及执行，完全是争议双方当事人之间真实意思表示合意的结果。行政调解中是否申请调解, 调解是否达成协议以及达成什么样的协议，调解协议的效力等，当事人是可以自主决定的。除个别情形外，调解协议一般不具有法律上的强制执行力。在调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝甚至对抗，行政机关无权强制执行，更不能采取强制的制裁手段。

三、行政调解的原则

1．自愿、自治原则。自愿是行政调解得以进行的前提条件。行政机关在调解中只能是充当组织者、中间人的角色，其不能在当事人拒绝接受调解时而强制进行。自愿原则指行政机关在调解的过程中应当始终尊重当事人的意愿，使当事人在自觉、自愿的前提下参加调解，在互相理解的基础上达成共识、解纷息诉。自治原则指在当事人自“愿”的基础上，进一步转为自“治”。它强调当事人的自主自动、亲力亲为，按法律、法规的有关规定，积极参与调解的全过程，自觉处分自己的实体权利。为了防止在行政调解过程中，政府将自己的意志强加给当事人，从而滋生官员恣意妄为和行政腐败的弊端，我们必须遵循自愿，合意的原则。

2．据实调解，讲求效率原则。据实调解原则指行政调解必须在查明事实、掌握证据、分清责任、明辨是非的基础上进行调解。效益原则指行政调解既要讲求调解的效率，又要注重调解的实效，二者必须兼顾，不可偏废。行政机关又不能单纯片面追求调解率，而忽视应有的调解质量；也不能只为当事人握手言和而进行久拖不决的马拉松式的调解。任何组织，在实际运作中都会考虑到效率问题。在行政调解中提倡效益原则，目的在于尽可能减少不必要的行政耗费，实现管理效益的最大化。

3．回避原则。我国三大诉讼法及其他一些程序法均规定了回避制度。虽然行政调解行为不具有强制力, 但代表国家的行政机关在当事人心中所具有的公信力不可避免地会对当事人的决定产生影响，尤其是具体调解人员对法律、法规、政策的宣解和对事实的认定，对于那些并不熟知相应规定及缺乏相应纠纷或争议处理经验的当事人来说，往往会直接左右他们对自己实体权利的处分，为保证行政调解工作能公正、合法、及时解决纠纷和争议, 在行政调解活动中贯彻回避原则是非常必要的。

4．尊重当事人诉权原则。指当纠纷发生后，若当事人不愿经调解或不接受行政调解或达成调解协议后又反悔，要求行政裁决或行政仲裁或欲直接诉讼至法院的，行政机关要尊重当事人的选择。保障当事人能够及时地寻求其他解决纠纷和争议的途径，维护自己的合法权益。

四、行政调解制度的完善

1．明确行政调解的范围。行政调解的范围不明确会影响行政机关的行政管理效率，因此在我国立法中应明确行政调解的范围。行政调解的主要范围应界定为：

第一，与行政管理有关的民事纠纷。行政管理不但需要法律知识，而且必须具有相关专业知识。这样，一旦当事人之间发生纠纷，行政主体就可凭借其管理经验、专业知识、法律知识去调解、解决这些纠纷。

第二，影响地区社会稳定的其他民事纠纷。行政主体对国家和社会进行管理，获取信息更为便捷，由行政主体去调解纠纷能够及时迅速地化解矛盾，维护社会稳定。

第三，所有行政纠纷。尤其是发生在具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议均可纳入行政调解范围。从美国的经验来看，适用范围也在逐步扩大。近年来，美国行政机关把有关消费者权益保护、租佃关系的民事争议和小型的刑事案件等诸多纠纷均纳入到调解的范围之中。

2．健全行政调解的程序。公正是调解的灵魂，而程序是公正的保证。在法治的前提下，行政调解不但要符合有关实体法的规定，还要严格遵循法律程序进行。一般认为主要包括以下几方面：一是当事人的申请；二是受理；三是当面协商；四是达成协议五是制作调解协议书。笔者认为，除了上述程序外，需在以下方面予以充实：

第一，行政调解的启动应进行行政告知。所谓行政告知，是指当纠纷当事人向行政机关诉请行政调解时，该行政机关必须向纠纷主体说明行政调解必须注意的事项和正确途径，不得置之不理和随意拒绝。通过行政告知，使相对人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确地行使自己的权利，从而有效地保护当事人的权益。

第二，行政调解应赋予当事人听证权。行政听证程序是指行政机关在做出重大的，影响相对人权利义务关系的决定之前，听取当事人陈述、申辩和质证，然后根据双方质证、核实的材料做出行政决定的一种程序，其目的在于弄清事实，发现真相，给予当事人就重要的事实表现意见的机会。

3．明确行政调解的效力。最高人民法院2002年9月发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》以及最高人民法院以司法解释的形式赋予人民调解的法律效力——即具有合同的效力。但对行政调解协议的效力问题没有作出规定。当事人达成调解协议后不履行，不负任何法律责任。这样，行政调解没有任何作用，反而浪费了当事人和行政主体的时间和精力。因此，笔者认为，应当赋予其与人民调解同等的法律效力，当事人对行政机关主持调解达成的协议，如果不是在胁迫、欺诈、乘人之危或重大误解、显失公平等违反法律法规的情况下作出的，就应当自觉履行。如果当事人既不履行协议，又不在法定时间内向法院起诉，则调解协议发生效力，可申请强制执行。此外，当事人认为行政调解程序违法或调解协议内容违