执法规范化建设

关于执法规范化建设的思考

胡晓燕

摘要：公安机关开展执法规范化建设就是要求公安执法者的一切执法行为必须严格限制在法律的框架内，按照法律、法规明确的职权和义务依法办事，使一切警察权利的行驶必须受到监督和制约，最终达到严格、公正、理性、高效的执法目标。随着政治经济改革力度的不断加大，公安机关作为国家政权的重要组成部分和执法机关，面临的客观环境、执法要求正在发生深刻变化。本文对公安执法规范化建设的现状及其产生原因进行分析，并与国外、香港警方和国内森林公安的执法规范化建设进行比较，就如何推进公安执法规范化建设作一浅显的分析探讨。

关键词：公安；执法规范化；中外比较；建设

一、公安执法规范化建设的现状

现代管理学中有一个“木桶原理”,又称短板理论。“木桶原理”的核心内容为：一个木桶的最大容量，并不取决于桶壁上最高的那块木板，而恰恰取决于桶壁上最短的那块木板。只要这个木桶里有一块木板不够高度，木桶里的水就不可能是满的。要进一步加强公安机关执法规范化建设，就必须着重解决“补短”问题，寻找出“木桶”上的那些“短板”以使“短板”变成“长板”。对于目前公安机关正在轰轰烈烈开展的执法规范化建设，尚存在许多“短板”。

（一）执法理念方面

1、对执法规范化建设认识模糊，正确执法理念尚未树立。在当前执法规范化建设讨论中，对公安执法规范化建设的内涵是什么等基础性命题依旧没有权威性的解释，大家对执法规范化建设的认识不足，热度不高，投入不够。

2、有些民警把执法监督与执法行为、执法队伍建设割裂开来，认为执法规范化只是监督部门的事情，有的甚至把执法规范化建设工作认为是法制部门一家之事；同时，一些执法监督机关人员没有充分意识到执法监督也是执法，也是执法规范化建设的内容之一。

3、部分民警存在特权思想，执法为民理念缺失；制度不完备、监督不到位导致民警法律信仰缺失；一些民警对群众疾苦漠然置之，对群众的保安求助没有及时认真受理，权利本位观念缺失；滥用强制措施、超期羁押、一人办案、刑讯逼供等，程序正义观念缺失。

（二）执法质量方面

1、执法不作为,立案不实。

一些公安实战单位尤其是一些基层办案民警，缺少职业素养，思想懈怠、工作拖沓，调查取证走过场，敷衍了事，或者相互推诿，受理案件后不是想方设法查清事实，二十拖拖拉拉，错过了最佳取证十几，导致案件事实不清、证据不足，甚至使违法犯罪嫌疑人无法受到应有的惩罚，严重影响执法办案质量和效率。一些基层公安机关，为了减少发案率和追求高的破案率，不如实立案，搞不破不立、先破后立，长此以往就造成社会治安状况不真实，犯罪分子得不到应有的打

击处理，老百姓对公安机关的工作不满意。

2、滥用职权，随意执法。

有的民警工作主动性不够、服务意识不强。对待群众报警、求助不及时出警，甚至存在冷、硬、横、推现象，对报案不认真登记，接完警就了事；有些即使出警受理了，也没有认真调查取证，滥用职权，以罚代法，甚至办人情案。例如在行政处罚中，对于二人以上的共同违法案件，有的人“顶格”处罚，有的人按照最低限处罚，情节轻重与处罚力度不相当，执法随意性强。有的则是立案的不立案、该罚的不罚、该拘的不拘、该捕的不捕，导致有些事实不清，证据不足，造成案件久拖不决，无法处理，造成大量信访案件，损坏了公安机关的形象。

3、执法方式简单粗暴，执法粗疏。

有的民警认为法律规定的程序太繁琐、条条框框太多，“妨碍”了执法，想方设法简化执法程序；而有的民警特权思想严重，不善于做群众工作，执法方式简单粗暴，一直延续“冷、横、硬”的老式工作作法，在处理群众纠纷时不能以理服人，依法服众，执法办案过程中变相体罚现象依然时有发生；还有的民警宗旨观念不牢，不作为，乱作为，“冷横硬推”和“推诿扯皮”；业务素质特别是办案水平、证据意识、法律素质低下，群众工作方法简单，有的就是因为一句话而将群众推向上访路。

（三）外部环境方面

1、妄下指标与大量非警务活动。

基层公安执法工作面临的一个很大问题就是执法办案指标对基层工作产生了不良导向，很多办案单位为了应付考核，违规操作，把规范执法和以人为本的执法理念都抛到脑后。同时，随着社会矛盾的增加，一些非警务执法活动往往带有明显的强制性，如土地征用、基层组织换届选举以及拆除违章建筑等，容易与群众产生冲突，公安民警不堪重负，并在一定程度上破坏了警民关系，影响了公安执法机关的形象。

2、程序瑕疵，缺乏强有力的考核监督机制。

随着社会飞速发展和进步，一些法律法规滞后、规章制度不明，致使民警在执法时无所适从；有的规章制度流于形式，与实际脱节，可操作性不强。法制部门人员少、机构小，对本地公安机关执法规范和建设的推动作用不明显，同时在责任追究上执行力度不够，检查发现后整改，整改后又犯，也在一定程度上影响了执法规范化建设的进行。

3、执法环境差。

暴力袭警抗法案件不断增加，诬告陷害民警、扰警事件不断增多，网名的炒作等给民警执法心理造成很大冲击，使得部分警察不能正确和清晰的把握执法原则和要求，在执法过程中缩手缩脚，丧失严格执法的勇气，助长违法犯罪分子的嚣张气焰。同时，受到社会大环境的影响，致使“人情”、“关系”、“金钱”、“权利”等因素渗入到执法中，使执法缺乏良好公信力。

二、影响公安执法规范化建设的主要因素

（一）执法主体建设不强

1、执法思想不端，只要表现在对执法规范化建设的重要性、紧迫性认识不足，口头上支持，实际内心十分抵触，没有树立良好的法治意识。

2、职业素养不高，一些单位和民警宗旨意识不强，执法指导思想模糊，将“立警为公、执法为民”停留在口号上，盲目为效绩执法，为考核执法，为领导执法。

3、执法业务不精，一些民警疏于学习，知识陈旧，习惯于经验办案，对新出台、新修订的法律、法规不掌握、不了解，甚至有的民警依旧存在“重结果、轻过程”等错误思想。

4、重视程度不够，一些单位只重视表面执法，忽视了执法问题的深层次原因，对执法规范化建设的认识不到位，看似表簿档册一大堆，实际作用却不大。执法过程中执法时间不严格，立案、处罚、裁决、送达等存在程序错误，议案制度形同虚设，事后补编记录等现在存在普遍。

（二）执法监督制度不全

1、办案流程管理不到位，主要表现在接警、处警、案件调查、议案、处理裁决、送达等各个环节的操作规程不具体，每个办案环节的工作内容和法律文书等制定不详。

2、监督机制单一，没有联合法制部门、政工部门、督察部门等对各所队的案卷共同检查，管理方式粗放，且法制部门主要讲工作重心放在案件审核和案件指导上，对执法规范化建设的推