“上有政策下有对策”现象剖析

一�" 上有 政策� 下有 对策 "的表 现形 式及 危害
"上有政策，下有对策 " 的表现形式是多种多样 的， 在不同的领域 , 单位 , 行业有不同的表现形式， 但 概括起来， 总的有以下几种表现形式 . � 欺 上瞒 下� 蒙哄 过 关� 这种表现形式就是指有 的单位 , 部门或者个人， 明知自己的所作所为是上级 政策不允许的， 但却要采取欺上瞒下， 蒙哄过关的方 式达到自己的目的.这是一种明知不能为却故意要为 之的行为.象基层少数党政干部为了应付上级部门对 计划生育的检查， 提前将有超生行为的妇女 , 孩子送 走， 将不合规定的外来人口藏起来， 使上级在检查中 发现不了问题， 从而顺利过关， 得到上级的充分肯定 和好评； 更有甚者还被评上先进， 受到上级的表彰奖 励. 又如某村委会因冰雹较大， 使烤烟遭受重大损失， 按规定要上报县保险公司赔偿一定的损失. 该村委会 向县保险公司上报受灾面积 5000 亩，得到保险公司 5000 亩的赔偿费， 但兑现给群众的却只有 3 000 亩， 余
摘 要 �"上 有 政策 �下 有 对策 "这 一 不良 现 象在 各 级组 织 中都 会 不同 程 度地 发 生 �并 且是 屡 禁
ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ
不止 � 这 种不 良现 象的 表现 形式 是多种 多样 的 �原因 也是 多 方面 的� 既有 主观 的 �也有 客 观的 �既 有 历史 的� 也有 现实的 � 针 对这 一不 良现 象的 表现 形式 �危害 及产 生的 原因 �要采 取建 立健 全完 善的 政 策实 施责 任制 等措 施� 关键 词� 上有政 策� 下有 对策 �不良 现象 �表现 形式 �原 因�对 策 � 中图 � 分类 号� 文献 标识 码� 文 章编 号� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �
长期以来， "上有政策，下有对策 " 是在政治, 经 济, 文化等各个领域广泛存在的一种社会现象， 是导 致 "有令不行， 有禁不止" , 政令不通的直接原因 . 客观 地对这一不良现象进行认真剖析， 找准问题的症结所 在， 采取切实有效的过硬措施进行治理， 对更好地贯 彻落实科学发展观 , 构建社会主义和谐社会具有非常 重要的意义 .
中共 云南 省委党 校学 报
金, 降职, 免职， 甚至会受到党政处分 . 在这种巨大工 作的压力下，一些领导干部不得不做出欺上瞒下， 应 付检查考核的措施， 采取弄虚作假， 请客送礼， 甚至行 贿等手段应付上级的检查考核 . 某乡 （镇 ） 一名领导干 部深有感触地说： " 上级每年的检查考核直接关系到 我们的切身利益， 有些工作我们确实无法完成， 若不 弄虚作假， 不但考核责任制奖金没有， 还要受到批评， 还要写无数检讨， 甚至会受到撤职的处分 . 坦率地说， 我们弄虚作假也是被逼无奈啊！ " 在现实中， 有时越是 埋头苦干， 诚实汇报的领导， 越得不到重用； 越是投机 取巧， 蒙混过关的领导， 越得到提拔和重用. 这样就促 使一些领导干部专门把精力放在如何采取措施应对 上级的检查和考核方面， 而不是把精力放在落实工作 上. � �上 级的 无形 带 动� 从党中央, 国务院到最基层 的村委会， 除中共中央是绝对的上级外， 其它层级既 是上级又是下级， 处于两面角色. 在贯彻落实中共中 央的大政方针政策方面， 大多数省 , 市, 县, 乡, 村委会 都能够做出表率，一级做给一级看；但在少数的省 , 市, 县, 乡, 村委会及少数行业部门， 不仅自身采取种 种措施应对上级， 而且在自己的上级到自己的下级检 查工作时， 指使下级采取种种措施应付上级的检查和 考核 .这样一来， 下级在今后的工作检查中也照葫芦 画样 .长此以往， 就形成一级哄一级， 一级骗一级， 最 后从最基层的村委会一直哄到党中央和国务院 . 象每 年元旦 , 春节期间， 中央纪委都要下发严禁领导干部 收受礼品 , 礼金的通知， 省, 市, 县也接着进行转发； 当 上级检查组来进行检查时， 下级都要给自己的下级打 招呼， 既不能说给上级送着礼品, 礼金， 又不能说自己 收着下级的礼品 , 礼金， 但事实上是既送着上级的礼 品, 礼金， 又收着下级的礼品, 礼金 . 这种上级的无形 带动， 只要有一次， 就会使下级长期模仿， 并且胆子极 大， 认为搞欺上瞒下， 不仅给上级领导脸上增加光彩， 也给自己带来很多实惠. 这种两全齐美， 皆大欢喜的 事何乐而不为呢？ � � 下 级为 了 小团 体 利益 和 个人 利 益而 故 意欺 上 瞒下 � �� �下 级为 了小 团 体的 利 益而 采 取种 种 措施 应 对上 级� 为此， 有的下级把上级的政策当作耳边风. 在 具体措施上， 要么找各种客观原因顶着不办， 要么故 意拖着缓办， 要么表面应付假办， 向上级汇报的是一 套， 而实际上做的又是一套 . 象云南省曲靖市某县出 台政策 ， 坚决制 止县直各单位 , 各乡 （镇 ）私设 " 小金 库" ， 要求把所有资金全部上缴县乡财政， 由财政部门 统一管理 .这一政策显然是正确的， 但却触及了县直 有关单位, 乡 （镇） 等小团体的利益， 在具体执行过程 中， 各种阻力层出不穷 .有的找这样那样的客观原因
)� 男�云 南曲 靖人 �云南 省农 业科 学院 党政 办公 室副主 任 � 研究 方向 �党 政管 理�
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刘武 洪� "上有 政策 下有 对策 "现象 剖析
缓动软施， 只等风头一过就不了了之 . 从近几年发生 的煤矿安全事故可以看出， 许多煤矿本身存在安全隐 患， 需要停产整顿， 甚至关停， 但却有许多领导暗中保 护， 使安全隐患得不到及时整顿， 最终必然导致事故 发生， 给人民群众的生命财产造成巨大损失 . ��表 面执 行 �实 则谋 利 � 指下级部门表面上是在 贯彻执行上级的政令，实际上却是借机谋取本部门, 本单位及个人的利益. 象少数基层公安部门借以查处 赌博为名， 将一些参与娱乐性的玩牌 , 打麻将活动的 人员抓起来， 作为治安案件办理， 然后进行上限罚款； 还有极个别的公安干警找各种理由和借口威胁当事 人， 对当事人处罚巨额罚款. 罚款按规定要开正规的 罚没收据 （财政部门印制 ） ， 但有的干警却以罚没收据 没带来， 开个白条了事， 有的连白条都不开， 说过后再 补开， 最终是根本就不开 .所收的现金流入个人口袋 或者单位的 " 小金库 " .这种名义上是执行政策规定， 实则是谋私利的行为， 严重损害了广大干部群众的利 益， 在人民群众中造成极其恶劣的社会影响 . 又如少 数烟草专卖部门打着烟草专卖的旗号，打击烟贩烟 霸， 实际上却把老百姓的烤烟进行没收， 并处以高额 罚款， 参与人员从中私分没收所得款项和罚款 . 这种 行为在县 , 乡, 村三级部门表现得十分突出和普遍 . ��上 报一 套 �实 施一 套 � 指下级在执行上级政策 的过程中， 对不利于自己的就制定与上级政策表面相 一致的政策上报上级， 而在具体执行时却制定一套与 上级政策相违背的所谓实施方案来代替 . 例如， 教育 部门反复下发文件，不允许学校办各种形式的重点 班， 许多学校就根据这一政策规定， 不办重点班， 在向 上级上报贯彻落实文件情况时说已经取消了所有的 重点班， 但实际上只是把重点班改成了实验班， 所有 课程的安排设置和教师配备与原来的重点班是一模 一样的， 只不过改了个名称而已.又如， 政策规定单位 党政主要领导报销的手机费不能超过 3 00 元， 到年底 检查时， 向上级上报的是单位党政主要领导报销的手 机费都没超过 3 00 元 . 而实际执行的一套却是超过 3 00 元的都用接待费报销了 . ��表 面号 召 �却 不落 实 � 指下级在执行上级政策 的过程中， 对本地区 , 本单位本部门不利的政策， 只作 一般性的号召或象征性的执行， 根本不去采取过硬的 措施把上级的政策落到实处.象上级出台政策要求清 理整顿各级领导干部参与矿产入股， 某县只把上级的 文件转发一下， 要求有的就按要求上报， 退出股份， 而 根本就不采取过硬措施加以贯彻落实； 直到发生重大 安全事故后， 在群众的举报下， 才牵涉出入股的许多 领导干部 . 又如， 每年春节期间， 上级都要发文严禁各 级乱发钱物 , 突击花钱， 各部门各单位针对这样的政
中共 云南 省委 党校 学报 2 00 年 月 � � � � , 2 00 � � � � � � � � � � � � 第 � � � 卷 第 期 � � � � � � � � . .
"上 有 政 策 下 有 对 策 " 现象剖析
刘武洪
� � � � � � ( 云 南省 农业 科学 院 党政 办公 室�云 南 昆明 )
收稿日 期�2 009-05-2 3 作者简 介� 刘武 洪( -
下 2 000 亩的赔偿费用就被村委会的干部私分装进自 己的口袋 .在上级部门检查赔偿情况时， 村干部们都 汇报完全兑现给了农户.这种现象在基层特别是村委 会和村社十分普遍 . 既欺骗了上级组织， 又隐瞒了群 众， 最终达到少数人私分救灾款的目的. � 自 由选 择� 唯利 是 图� 指下级部门对上级的政 策进行选择, 加工 , 分类， 对自己有利的， 就坚决执行； 对自己不利的， 就放在一边， 不去执行.如在社会主义 新农村建设中， 许多乡 （镇） 和村社干部， 对搞项目建 设的积极性非常高， 一方面积极向上级有关部门争取 资金， 另一方面积极发动人民群众投劳捐资； 但对群 众的教育 , 培训, 管理， 特别是学科技用科技等方面的 工作却不重视； 若上级检查过问， 也只是表面应付.这 些干部为什么只重视项目建设而不重视对群众的培 训, 教育, 管理呢？ 原因很简单， 抓项目建设， 他们可以 从中得到很多好处，可以得到建筑老板给的回扣； 而 对群众的培训 , 教育和管理， 却是出力而得不到好处 的工作， 是拿不到回扣的.这种自由选择， 唯利是图的 现象在基层是非常普遍的 . � 缓 动软 拖� 寻求 转 机� 指下级在遇到上级出台 的政策对自己产生不利影响时， 虽不敢公开顶着不执 行， 但却找各种借口拖着不办， 落实迟缓， 或者做点表 面工作， 应付上级， 争取以时间换空间， 寻求转机， 从 而谋取自己的利益.如国家对达不到要求的小煤矿进 行清理整治， 关井压产， 一些地方为了保护地方的利 益和个人谋取私利， 表面上服从上级安排， 实际上却
有 政策 � 下 有对 策 "是 " 不 唯 上 �不 唯 书 �只 唯 实 " 的 表 现 � 有些人认为， 下级搞 "上有政策， 下有对策 " 是 "不
唯上 , 不唯书 , 只唯实 " 的表现. 只要是为基层老百姓 谋利益， 即使违反上级的有关政策， 也是一种敢冒风 险的表现， 这样的干部是具有开拓精神的干部， 是注 重实绩的干部，是受基层人民群众极力拥护的干部 . 由于出现以上三个方面认识的偏差， 使不少干部在群 众的拥护和支持下， 大张旗鼓地搞 " 上有政策， 下有对 策" . ��上 级对 下级 工作考 核的 压力 过大 � 从中央到地 方各级党政组织对下一级的工作考核基本上都是用 " 一票否决" 来考核. 象最常见的计划生育 , 社会治安 综合治理 , 林业 , 安全生产 , 招商引资 , 土地管理等工 作， 都要实行一票否决.这些一票否决的工作， 直接关 系到单位和个人的奖金，特别关系到领导的升迁 , 降 职, 免职 , 处分. 从主观上大家都想把工作做好， 但客 观上是不可能把所有的工作都做好 . 这些工作做不 好， 上级检查考核时， 轻者批评检讨， 重者将被扣发奖
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策只作表面的号召，不制定具体的措施加以制止， 最 终是该发的照样发， 该花的照样花 . 国家的钱, 人民的 钱， 花了就花了 .
二� "上有 政策 �下有 对策 "现 象产 生的 原因
"上有政策， 下有对策 " 这一不良现象之所以长期 存在于各级各行业各地区， 自然有其存在的理由和原 因. ��人 们认 识 上存 在 的偏 差 � 认识是行动的指南 . 长期以来， 人们对 " 上有政策， 下有对策 " 这一不良现 象的认识出现许多误区和偏差 . 由于认识上出现误区 和偏差， 自然就导致行动上出现误区和偏差. (� )" 上 有政 策� 下有 对策 "这一 现象 的存 在是 合理的 � 有些人 认为， " 上有政策， 下有对策 " 这一现象之所以长期广 泛地存在于社会的各个阶层 , 各个领域 , 各个行业， 是 因为它是正确的， 是合理的， 是实事求 是， 因地制宜 的. 象中国农村改革的巨大成功， 首先就是由安微省 凤阳小岗村的农民瞒上不瞒下地搞 " 大包干 " 起源的 . 由此可以看出， 真理常常来自于人民群众中， 而不是 来自于上级.这就应该鼓励和提倡， 而不是打击 .(� ) " 上 有政 策�下 有对 策"是 可以 理解 的� 有些人认为， 一 级地方政府 , 一个部门集体搞 " 上有政策， 下有对策 " 与个人搞是不同的， 要区别对待 . 集体搞是为地方利 益和集体利益着想， 是为造福一方百姓 , 搞好一个部 门的工作而不执行上级的政令，其目的是出于公心， 是可以理解和谅解的 .这种行为是为大家谋利益， 为 地方谋利益， 为集体谋利益， 应该支持和表扬 .(�)" 上