“上有政策,下有对策”问题的分析
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“上有政策、下有对策”分析 上有政策、下有对策” 上有政策
暗访高校替课族： 暗访高校替课族：团队作战 因人收钱
北京晚报消息： 北京晚报消息：对于目前 高校居高不下的逃课率， 高校居高不下的逃课率，各个 学校纷纷制定了一系列考勤措 点名、 施——点名、课堂提问、随堂 点名 课堂提问、 测验，然而“上有政策， 测验，然而“上有政策，下有 对策” 学生们也绞尽脑汁， 对策”，学生们也绞尽脑汁， 见招拆招。 见招拆招。 • 小程根据他半年来替课的 经历告诉记者， 经历告诉记者，现在替课的课 今年中秋国庆携手打造了 程范围很广， 史上最零碎假期” “史上最零碎假期”，让不少想 程范围很广，特别是公共课和 选修课。这两类课，一是人多， 出外旅游或回家的大学生十分纠 选修课。这两类课，一是人多， 二是老师对学生不熟悉， 也催生出一批“替课族” 结，也催生出一批“替课族”。 二是老师对学生不熟悉，给替 课创造了有利条件。 点名一声五元、 “点名一声五元、听课一堂二十 课创造了有利条件。小程还透 据他所知，有些“课托” 笔记一次三十元…还为零散 元、笔记一次三十元 还为零散 露，据他所知，有些“课托” 并不是单兵作战， 并不是单兵作战，而是有一个 假期纠结么？需要替课的在QQ 假期纠结么？需要替课的在 小团体。 上联系我！ 上联系我！”在中秋假期还没到 小团体。“这个小团体中的成 员都是替人上课的， 的时候， 的时候，华中师范大学武汉传媒 员都是替人上课的，他们平时 对客源关系互通有无， 对客源关系互通有无，课程的 学院的一个QQ群里，就挂出了 群里， 学院的一个 群里 时间重了还会‘互相帮忙’ 时间重了还会‘互相帮忙’。 明码标价的替课广告。 明码标价的替课广告。 •
治理矿难固然需要铁的监管手段， 治理矿难固然需要铁的监管手段，也需要完善的矿工权 益保障制度，这两者是相辅相成的。 益保障制度，这两者是相辅相成的。矿工权益保障制度不只是安 全培训、灾难防护和抚恤补偿，还有知情权和监督权。 全培训、灾难防护和抚恤补偿，还有知情权和监督权。政府安全 监管部门的定期检查固然重要，但是，矿工的监督权则更直接、 监管部门的定期检查固然重要，但是，矿工的监督权则更直接、 更有效，因为这与他们的生命安全密切相关。美国1969 1969年颁布的 更有效，因为这与他们的生命安全密切相关。美国1969年颁布的 联邦煤矿健康与安全法》就规定， 《联邦煤矿健康与安全法》就规定，矿工有权要求政府派人调查 安全问题，而检查未完成之前。如果问题的确严重， 安全问题，而检查未完成之前。如果问题的确严重，煤矿工会有 权阻止矿工下井。 权阻止矿工下井。 • 回到“矿长下井”这一问题上来。 回到“矿长下井”这一问题上来。倘若此政令被纳入煤 矿安全生产管理法规，矿工就是“矿长下井” 矿安全生产管理法规，矿工就是“矿长下井”这一条法规的直接 监督人，矿长若不按规定和矿工一起下井， 监督人，矿长若不按规定和矿工一起下井，煤矿工就有权阻止矿 工下井。一旦有此“紧箍咒” 想让矿长不重视安全生产都难。 工下井。一旦有此“紧箍咒”，想让矿长不重视安全生产都难。 • 曾经有老矿工回忆说，上世纪70年代，班班都有领导在 曾经有老矿工回忆说，上世纪70年代， 70年代 井下，工人三班倒，班班见领导，这是企业的光荣传统。 井下，工人三班倒，班班见领导，这是企业的光荣传统。市场经 济时代，这个光荣传统如何保持？ 济时代，这个光荣传统如何保持？靠矿主的道德觉悟显然已不可 把监督权交给矿工以及其他置身于煤矿企业利益之外的机构， 能，把监督权交给矿工以及其他置身于煤矿企业利益之外的机构， 以权力制约权力，这是安全生产监管的必由之路。 以权力制约权力，这是安全生产监管的必由之路。
• 2.政 策 利 用
• 是指利用现有的政策，“合则留，不合则去”。部分执行或有条件的执行原 是指利用现有的政策， 合则留，不合则去” 有的政策。对自己有利的就执行，不利的就不执行。 有的政策。对自己有利的就执行，不利的就不执行。
• 3.政 策 敷 衍
• 即在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施， 即在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施，使政策执 行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议， 行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议，以文件 落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。 落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。
•
上有政策、下有对策” 三、 “上有政策、下有对策”出现的原 因
• 1.政策执行组织的影响。 政策执行组织的影响。 政策执行组织的影响
•
1）政策执行机构的层级与幅度。2）政策决策体制的影 响。 3）政策执行组织制度的影响。4）执行机构组织间的 沟通与协调。 1）执行人员的责任对政策执行的影响。 2）执行人员 的素质对政策执行的影响。 1）中央利益与地方利益的矛盾。 2)政策执行主体的本 位主义和地方利益的驱使。 1）政策缺乏科学性、不完整、不配套。 2)政策多变。
• 2.政策执行人员的影响。 政策执行人员的影响。 政策执行人员的影响
•
• 3.对中央和地方的利益考虑有所欠缺。 对中央和地方的利益考虑有所欠缺。 对中央和地方的利益考虑有所欠缺
•
• 4.政策本身的缺陷。 政策本身的缺陷。 政策本身的缺陷
•
四、“上有政策、下有对策”的解决措 上有政策、下有对策” 施
• • • • 1.提高政策制定的科学性和有效性。 2.提高政策执行人员的素质。 3.落实政策执行过程中的责任问题。 4.利用科技手段，例如电子政务，来提高政 策执行的有效性。 • 5.完善公共部门的考核机制。
上有政策 下有对策
表现
原因
措施
“上有政策，下有对策”的内涵 上有政策，下有对策” 上有政策
“上有政策，下有对策”这句话，本义是指在 上有政策，下有对策”这句话， 上有政策 行政管理组织中，下级出于自己的某种目的， 行政管理组织中，下级出于自己的某种目的，拒 不执行上级政令， 不执行上级政令，同时又千方百计使自己不至于 抗命”之嫌这样一种现象。 有“抗命”之嫌这样一种现象。 • 从广义上理解， 上有政策，下有对策” 从广义上理解， “上有政策，下有对策”现 象是普遍存在于社会生活的各个领域之中的一种 社会痼疾。所以，下面所说的“政策” 社会痼疾。所以，下面所说的“政策”，不仅仅 是指各级政府的“红头文件”，有时也包括用于 是指各级政府的“红头文件” 规范人们行为的其他各种制度，如法律、 规范人们行为的其他各种制度，如法律、纪律等 等。 •
• 4.政 策 抵 制
• 是指当某项公共政策可能损害自身利益或未达到预先的期望值， 是指当某项公共政策可能损害自身利益或未达到预先的期望值，抑或显失公 缺乏法理基础时， 平、缺乏法理基础时，政策执行主体或政策目标群体拒绝执行该项政策的公开抵 制行为。 制行为。
案例
• 新闻晨报：原本担任上海某公司资深策划的杨华（化名）， 怀孕后接到一份换岗合同，令她气愤不已。换岗后的工作 是清洁工，月薪九千元。公司表示确实无其他职位可安排。 • 其一，劳动法虽有规定，资方不得在怀孕期间借故减少、 降低怀孕职工的薪水待遇，但是，却没有规定，资方未与 劳方协商，不得随意变更怀孕职工岗位。 • 其二，劳动法虽有规定，资方不得安排女职工在怀孕期间 从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从 事的劳动，但是对于何为第三级体力劳动强度和孕期禁忌 从事的劳动却并未作出科学合理的诠释。
•
可怕的并不只是政令不行， 可怕的并不只是政令不行，而是一些矿主和地方监管者 对矿工生命的轻视已经到了令人难以容忍的地步。所谓“ 对矿工生命的轻视已经到了令人难以容忍的地步。所谓“矿 长助理” 说白了就是矿长的“替身” 倘若发生矿难， 长助理”，说白了就是矿长的“替身”——倘若发生矿难， 倘若发生矿难 助理不仅要去顶替矿长遇险，即使侥幸得以生还， 助理不仅要去顶替矿长遇险，即使侥幸得以生还，还要替矿 长担负起安全生产的责任。 长担负起安全生产的责任。 • 煤矿安全整治一浪高过一浪，安全生产投入逐年增加， 煤矿安全整治一浪高过一浪，安全生产投入逐年增加， 中央政令一个接着一个，可矿长们的安全意识依然淡薄， 中央政令一个接着一个，可矿长们的安全意识依然淡薄，诸 多安全监管措施停留在纸上，难以落到实处。为什么？ 多安全监管措施停留在纸上，难以落到实处。为什么？因为 安全生产的利益主体是矿工， 安全生产的利益主体是矿工，而矿工在安全生产上恰恰是最 没有发言权的，一旦来到煤矿， 没有发言权的，一旦来到煤矿，他们的生命就交到了矿主手 上。 • 假如面对企业安全制度与措施，矿工有权参与、 假如面对企业安全制度与措施，矿工有权参与、有 权提问；假如面对企业的安全漏洞，矿工有权监督；假如面 权提问；假如面对企业的安全漏洞，矿工有权监督； 对事故发生征兆，矿工有权拒绝下井；假如面对被“助理” 对事故发生征兆，矿工有权拒绝下井；假如面对被“助理”、 莫名成为矿长的安全责任替身，矿工有权说不…… ……我们的安 莫名成为矿长的安全责任替身，矿工有权说不……我们的安 全监管措施是不是能有效实施， 全监管措施是不是能有效实施，那些令人伤痛的矿难是不是 可以少一些？ 可以少一些？
•
一、“上有政策、下有对策”的表 上有政策、下有对策” 现
是指政策执行主体在执行上级政策过程中人为附加了不恰当的内容， 是指政策执行主体在执行上级政策过程中人为附加了不恰当的内容，使政策 的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求， 的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了原政策精神的忠实 表达。 表达。
二、“上有政策、下有对策” 案例分析 上有政策、下有对策”
• 据人民日报：2010年 月份， 据人民日报：2010年9月份， 广西河池朝阳煤矿突击提拔了九名 矿长助理， 矿长助理，被舆论认为是为了应对 国务院关于“矿长下井”的规定。 国务院关于“矿长下井”的规定。 • 矿长助理”算不算“ “矿长助理”算不算“矿领 有关部门负责人说了， 导”？有关部门负责人说了，如果 提拔的7人拥有相应的资格证书， 提拔的7人拥有相应的资格证书， 行使的是矿领导赋予的职责， 行使的是矿领导赋予的职责，那么 个矿长助理应属于“矿领导” 这7个矿长助理应属于“矿领导” 的范围。这意味着， 的范围。这意味着，有关机构已经 认可了基层煤矿企业的这一做法。 认可了基层煤矿企业的这一做法。 若这一做法被广泛效仿， 若这一做法被广泛效仿，不知道全 国将有多少矿工被“助理” 国将有多少矿工被“助理”，唯一 可预知的是， 矿长下井” 可预知的是，“矿长下井”又将成 为一纸空文。 为一纸空文。
一、“上有政策、下有对策”的表现； 上有政策、下有对策”的表现；
Байду номын сангаас
二、“上有政策、下有对策” 案例分析； 上有政策、下有对策” 案例分析；
三、 “上有政策、下有对策”出现的原因 上有政策、下有对策”出现的原因;
四、“上有政策、下有对策”的解决措施。 上有政策、下有对策”的解决措施。
• 1.政 策 附 加
暗访高校替课族： 暗访高校替课族：团队作战 因人收钱
北京晚报消息： 北京晚报消息：对于目前 高校居高不下的逃课率， 高校居高不下的逃课率，各个 学校纷纷制定了一系列考勤措 点名、 施——点名、课堂提问、随堂 点名 课堂提问、 测验，然而“上有政策， 测验，然而“上有政策，下有 对策” 学生们也绞尽脑汁， 对策”，学生们也绞尽脑汁， 见招拆招。 见招拆招。 • 小程根据他半年来替课的 经历告诉记者， 经历告诉记者，现在替课的课 今年中秋国庆携手打造了 程范围很广， 史上最零碎假期” “史上最零碎假期”，让不少想 程范围很广，特别是公共课和 选修课。这两类课，一是人多， 出外旅游或回家的大学生十分纠 选修课。这两类课，一是人多， 二是老师对学生不熟悉， 也催生出一批“替课族” 结，也催生出一批“替课族”。 二是老师对学生不熟悉，给替 课创造了有利条件。 点名一声五元、 “点名一声五元、听课一堂二十 课创造了有利条件。小程还透 据他所知，有些“课托” 笔记一次三十元…还为零散 元、笔记一次三十元 还为零散 露，据他所知，有些“课托” 并不是单兵作战， 并不是单兵作战，而是有一个 假期纠结么？需要替课的在QQ 假期纠结么？需要替课的在 小团体。 上联系我！ 上联系我！”在中秋假期还没到 小团体。“这个小团体中的成 员都是替人上课的， 的时候， 的时候，华中师范大学武汉传媒 员都是替人上课的，他们平时 对客源关系互通有无， 对客源关系互通有无，课程的 学院的一个QQ群里，就挂出了 群里， 学院的一个 群里 时间重了还会‘互相帮忙’ 时间重了还会‘互相帮忙’。 明码标价的替课广告。 明码标价的替课广告。 •
治理矿难固然需要铁的监管手段， 治理矿难固然需要铁的监管手段，也需要完善的矿工权 益保障制度，这两者是相辅相成的。 益保障制度，这两者是相辅相成的。矿工权益保障制度不只是安 全培训、灾难防护和抚恤补偿，还有知情权和监督权。 全培训、灾难防护和抚恤补偿，还有知情权和监督权。政府安全 监管部门的定期检查固然重要，但是，矿工的监督权则更直接、 监管部门的定期检查固然重要，但是，矿工的监督权则更直接、 更有效，因为这与他们的生命安全密切相关。美国1969 1969年颁布的 更有效，因为这与他们的生命安全密切相关。美国1969年颁布的 联邦煤矿健康与安全法》就规定， 《联邦煤矿健康与安全法》就规定，矿工有权要求政府派人调查 安全问题，而检查未完成之前。如果问题的确严重， 安全问题，而检查未完成之前。如果问题的确严重，煤矿工会有 权阻止矿工下井。 权阻止矿工下井。 • 回到“矿长下井”这一问题上来。 回到“矿长下井”这一问题上来。倘若此政令被纳入煤 矿安全生产管理法规，矿工就是“矿长下井” 矿安全生产管理法规，矿工就是“矿长下井”这一条法规的直接 监督人，矿长若不按规定和矿工一起下井， 监督人，矿长若不按规定和矿工一起下井，煤矿工就有权阻止矿 工下井。一旦有此“紧箍咒” 想让矿长不重视安全生产都难。 工下井。一旦有此“紧箍咒”，想让矿长不重视安全生产都难。 • 曾经有老矿工回忆说，上世纪70年代，班班都有领导在 曾经有老矿工回忆说，上世纪70年代， 70年代 井下，工人三班倒，班班见领导，这是企业的光荣传统。 井下，工人三班倒，班班见领导，这是企业的光荣传统。市场经 济时代，这个光荣传统如何保持？ 济时代，这个光荣传统如何保持？靠矿主的道德觉悟显然已不可 把监督权交给矿工以及其他置身于煤矿企业利益之外的机构， 能，把监督权交给矿工以及其他置身于煤矿企业利益之外的机构， 以权力制约权力，这是安全生产监管的必由之路。 以权力制约权力，这是安全生产监管的必由之路。
• 2.政 策 利 用
• 是指利用现有的政策，“合则留，不合则去”。部分执行或有条件的执行原 是指利用现有的政策， 合则留，不合则去” 有的政策。对自己有利的就执行，不利的就不执行。 有的政策。对自己有利的就执行，不利的就不执行。
• 3.政 策 敷 衍
• 即在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施， 即在政策贯彻过程中，执行主体只做表面文章，不落实具体措施，使政策执 行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议， 行浮于表面、流于形式。实践中，政策敷衍常常表现为以会议落实会议，以文件 落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。 落实文件，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。
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上有政策、下有对策” 三、 “上有政策、下有对策”出现的原 因
• 1.政策执行组织的影响。 政策执行组织的影响。 政策执行组织的影响
•
1）政策执行机构的层级与幅度。2）政策决策体制的影 响。 3）政策执行组织制度的影响。4）执行机构组织间的 沟通与协调。 1）执行人员的责任对政策执行的影响。 2）执行人员 的素质对政策执行的影响。 1）中央利益与地方利益的矛盾。 2)政策执行主体的本 位主义和地方利益的驱使。 1）政策缺乏科学性、不完整、不配套。 2)政策多变。
• 2.政策执行人员的影响。 政策执行人员的影响。 政策执行人员的影响
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• 3.对中央和地方的利益考虑有所欠缺。 对中央和地方的利益考虑有所欠缺。 对中央和地方的利益考虑有所欠缺
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• 4.政策本身的缺陷。 政策本身的缺陷。 政策本身的缺陷
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四、“上有政策、下有对策”的解决措 上有政策、下有对策” 施
• • • • 1.提高政策制定的科学性和有效性。 2.提高政策执行人员的素质。 3.落实政策执行过程中的责任问题。 4.利用科技手段，例如电子政务，来提高政 策执行的有效性。 • 5.完善公共部门的考核机制。
上有政策 下有对策
表现
原因
措施
“上有政策，下有对策”的内涵 上有政策，下有对策” 上有政策
“上有政策，下有对策”这句话，本义是指在 上有政策，下有对策”这句话， 上有政策 行政管理组织中，下级出于自己的某种目的， 行政管理组织中，下级出于自己的某种目的，拒 不执行上级政令， 不执行上级政令，同时又千方百计使自己不至于 抗命”之嫌这样一种现象。 有“抗命”之嫌这样一种现象。 • 从广义上理解， 上有政策，下有对策” 从广义上理解， “上有政策，下有对策”现 象是普遍存在于社会生活的各个领域之中的一种 社会痼疾。所以，下面所说的“政策” 社会痼疾。所以，下面所说的“政策”，不仅仅 是指各级政府的“红头文件”，有时也包括用于 是指各级政府的“红头文件” 规范人们行为的其他各种制度，如法律、 规范人们行为的其他各种制度，如法律、纪律等 等。 •
• 4.政 策 抵 制
• 是指当某项公共政策可能损害自身利益或未达到预先的期望值， 是指当某项公共政策可能损害自身利益或未达到预先的期望值，抑或显失公 缺乏法理基础时， 平、缺乏法理基础时，政策执行主体或政策目标群体拒绝执行该项政策的公开抵 制行为。 制行为。
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• 新闻晨报：原本担任上海某公司资深策划的杨华（化名）， 怀孕后接到一份换岗合同，令她气愤不已。换岗后的工作 是清洁工，月薪九千元。公司表示确实无其他职位可安排。 • 其一，劳动法虽有规定，资方不得在怀孕期间借故减少、 降低怀孕职工的薪水待遇，但是，却没有规定，资方未与 劳方协商，不得随意变更怀孕职工岗位。 • 其二，劳动法虽有规定，资方不得安排女职工在怀孕期间 从事国家规定的第三级体力劳动强度的劳动和孕期禁忌从 事的劳动，但是对于何为第三级体力劳动强度和孕期禁忌 从事的劳动却并未作出科学合理的诠释。
•
可怕的并不只是政令不行， 可怕的并不只是政令不行，而是一些矿主和地方监管者 对矿工生命的轻视已经到了令人难以容忍的地步。所谓“ 对矿工生命的轻视已经到了令人难以容忍的地步。所谓“矿 长助理” 说白了就是矿长的“替身” 倘若发生矿难， 长助理”，说白了就是矿长的“替身”——倘若发生矿难， 倘若发生矿难 助理不仅要去顶替矿长遇险，即使侥幸得以生还， 助理不仅要去顶替矿长遇险，即使侥幸得以生还，还要替矿 长担负起安全生产的责任。 长担负起安全生产的责任。 • 煤矿安全整治一浪高过一浪，安全生产投入逐年增加， 煤矿安全整治一浪高过一浪，安全生产投入逐年增加， 中央政令一个接着一个，可矿长们的安全意识依然淡薄， 中央政令一个接着一个，可矿长们的安全意识依然淡薄，诸 多安全监管措施停留在纸上，难以落到实处。为什么？ 多安全监管措施停留在纸上，难以落到实处。为什么？因为 安全生产的利益主体是矿工， 安全生产的利益主体是矿工，而矿工在安全生产上恰恰是最 没有发言权的，一旦来到煤矿， 没有发言权的，一旦来到煤矿，他们的生命就交到了矿主手 上。 • 假如面对企业安全制度与措施，矿工有权参与、 假如面对企业安全制度与措施，矿工有权参与、有 权提问；假如面对企业的安全漏洞，矿工有权监督；假如面 权提问；假如面对企业的安全漏洞，矿工有权监督； 对事故发生征兆，矿工有权拒绝下井；假如面对被“助理” 对事故发生征兆，矿工有权拒绝下井；假如面对被“助理”、 莫名成为矿长的安全责任替身，矿工有权说不…… ……我们的安 莫名成为矿长的安全责任替身，矿工有权说不……我们的安 全监管措施是不是能有效实施， 全监管措施是不是能有效实施，那些令人伤痛的矿难是不是 可以少一些？ 可以少一些？
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一、“上有政策、下有对策”的表 上有政策、下有对策” 现
是指政策执行主体在执行上级政策过程中人为附加了不恰当的内容， 是指政策执行主体在执行上级政策过程中人为附加了不恰当的内容，使政策 的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求， 的调整对象、范围、力度、目标超越了原政策的要求，影响了原政策精神的忠实 表达。 表达。
二、“上有政策、下有对策” 案例分析 上有政策、下有对策”
• 据人民日报：2010年 月份， 据人民日报：2010年9月份， 广西河池朝阳煤矿突击提拔了九名 矿长助理， 矿长助理，被舆论认为是为了应对 国务院关于“矿长下井”的规定。 国务院关于“矿长下井”的规定。 • 矿长助理”算不算“ “矿长助理”算不算“矿领 有关部门负责人说了， 导”？有关部门负责人说了，如果 提拔的7人拥有相应的资格证书， 提拔的7人拥有相应的资格证书， 行使的是矿领导赋予的职责， 行使的是矿领导赋予的职责，那么 个矿长助理应属于“矿领导” 这7个矿长助理应属于“矿领导” 的范围。这意味着， 的范围。这意味着，有关机构已经 认可了基层煤矿企业的这一做法。 认可了基层煤矿企业的这一做法。 若这一做法被广泛效仿， 若这一做法被广泛效仿，不知道全 国将有多少矿工被“助理” 国将有多少矿工被“助理”，唯一 可预知的是， 矿长下井” 可预知的是，“矿长下井”又将成 为一纸空文。 为一纸空文。
一、“上有政策、下有对策”的表现； 上有政策、下有对策”的表现；
Байду номын сангаас
二、“上有政策、下有对策” 案例分析； 上有政策、下有对策” 案例分析；
三、 “上有政策、下有对策”出现的原因 上有政策、下有对策”出现的原因;
四、“上有政策、下有对策”的解决措施。 上有政策、下有对策”的解决措施。
• 1.政 策 附 加