环境污染责任保险报告

环境污染责任保险调研报告
——基于湖南试点地区调研分析
摘要：
环境污染责任保险是伴随着工业化进程中环境污染事故频发而产生的，在西方国家已经有相对完善的体制，而我国的环境责任保险处于起步阶段，理论研究和实践都不够完善。

本文将基于本项目组成员在湖南的实地调研，从保险公司、环保局、排污企业及其周边居民四个角度围绕该地区环境污染责任保险试点以来存在的问题和相关的建议展开论述，希望能为目前环境污染责任保险理论的不断完善和实践中该险种的推广有所帮助。

关键字：环境污染责任保险排污企业保险公司环保局周边居民
目录
一.前言 (6)
二. 实地调研意义 (7)
三. 实地调研具体内容 (8)
环保局实地调研及分析 (8)
保险公司实地调研及分析 (9)
投保企业实地调研及分析 (14)
企业周边居民实地调研及分析 (17)
四. 结论及政策性建议 (22)
附录 (25)
与长沙市环保局执法队长的对话 (25)
与湖南平安保险公司长沙分公司相关人员的对话 (27)
与清水潭工业区某冶炼企业环保方面负责人的对话 (28)
企业周边居民调查问卷 (30)
一.前言
①实地调研背景
2007年12月，国家发改委批准湖南长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。

在建设两型社会的大背景下，湖南政府高度重视解决环境污染风险的新途径，在政府相关部门的配合下环境污染责任保险在湖南发展迅速。

2008年湖南成为第一批环境污染责任保险的试点地区，开始探究环境风险市场化的有效途径。

2008年，湖南环保厅确定18家有色、化工、钢铁等环境风险较大的企业作为第一批试点重点，并要求这18家企业在2009年以前投保环境污染责任保险。

在政府的支持下，截止到2010年底已有400余家企业投保环境污染责任保险。

纵观试点以来的三年，环境污染责任保险在湖南地区的推广已取得了阶段性成果，但在推广过程中的问题也逐渐凸显。

例如，供给与需求双方均在一定程度上显示出不足、相关法律制度的缺失等，这些问题都在一定程度上制约了环境污染责任保险的进一步发展。

对于如何促进该险种的进一步发展，不少学者对此也进行了探讨。

本项目组成员在搜集了相关资料的基础上，选取位于株洲市的清水塘工业区为调研重点开展调研，并在调研结果的基础上展开进一步的研究探讨。

株洲位于湖南的中东部地区，是长株潭两型社会城市群试验区城市之一。

株洲是一个重工业城市，其辖内的清水塘工业区聚集了94家工业企业，其中包括27家化工企业和15家有色冶炼企业，是湖南省最大的工业园区之一，也是湖南省重金属污染的聚集地。

本项目组本次调研将污染企业的调查与排污企业周边群众的调查安排在清水塘工业区，搜集到了宝贵的第一手资料，为环境污染责任保险进一步推广的理论研究打下良好的基础。

④实地调研途径
在实地调研过程中，对湖南省长沙市环保局、平安保险公司长沙分公司、清水塘工业区企业的调研采取面访的形式；对污染企业周边群众采取问卷调查法。

二.实地调研意义
环境污染责任保险是一种以被保险人因污染水、土地或者空气依法应承担的赔偿责任作为保险对象的保险。

当企业因环境污染侵权而应承担赔偿责任时，可以通过保险的方式将巨额的赔偿金分散于社会，从而实现损害赔偿的社会化，有效的分散环境污染风险。

正因为此，环境污染责任保险在发达国家已实践多年，并且已经形成相对完善的模式和相应的规则。

自2008年我国开始第一批环境污染责任保险试点以来，环境责任保险的推广已经取得一定进展，但是同时也遇到了不少阻力和问题。

不少学
三. 实地调研具体内容
①环保局实地调研及分析
㈠基本情况
环境污染责任保险具有公益性和社会性，不同与一般的责任保险，因而在推广的过程中，需要政府有关部门的支持和介入。

为此，本项目组成员走访了湖南环保局，并找相关负责人了解情况。

根据调查情况，环境污染责任保险在湖南整体推广情况比较乐观，不少存在高污染风险的企业已经购买了该保险，但是目前要继续推广该保险还存在很多需要政府部门进行改进和完善的地方。

㈡调查成果
由于环境污染责任保险的“强制”推行是由长沙市环保局具体实施的，本项目组成员专门采访了长沙市环保局执法部门的执法队长，了解政府部门推广环境污染责任保险所面临的困难。

经总结如下：
第一，环境污染责任保险推广难度——“每增加一个投保企业都很难”
由于立法缺失，环境污染责任保险的推广阻力太大，环境污染责任保险的推广任务在不同的政府机构之间转移。

事实上，目前环境污染责任保险的推广是由上级有关政府部门下达指标到每一个市或者地区，再由市环保局分配投保任务。

由于执法部门没有强制企业购买环境污染责任保险的法律依据，理论上没有强制企业购买环境污染责任保险的权利。

虽然，目前执法部门在推行该险种的过程中并没有遇到法律纠纷，但环保部门实际上处在一个尴尬的境地。

一方面国家并没有关于环境污染责任保险的强制购买的立法，使得环保部门的推广行为“无法可依”；另一方面，政府部门希望大力推广该险种，以缓解“企业污染，国家税收买单”现状的压力。

第二，环境污染责任保险的推广模式——按企业类型分别对待
的必要条件之一。

但是政府法律法规中并没有以列举的方式明确指出哪类企业必须购买环境污染责任保险，也就是说环保部门变相强制高风险企业购买环境污染责任保险的行政行为是没有法律依据的。

无法可依的尴尬境地给环保部门推广该险种带来诸多不便。

对于低风险的企业，政府部门应当鼓励其购买环境污染责任保险。

第三，环保部门推行环境污染责任保险过程中遇到的质疑。

环保部门相关人士介绍，目前，企业对于购买环境污染责任保险的积极性不是很高，一方面是因为没有相关立法强制高风险企业必须购买该保险。

另一方面，企业认为既然已经缴纳排污费，获取了排污许可证等生产相关证件，并每年依法纳税，在出现污染事故给第三方造成相关损失时，相应责任应该由政府承担，自己没有通过购买环境污染责任保险，以分散和转移风险的必要。

因此，环保部门负责人认为需要加强企业自身的社会责任感，而不能仅仅寄希望于政府为污染事故买单。

鼓励企业利用市场，主动分散环境污染风险，从预防和治理入手，减少生产过程中对环境造成的压力。

由于目前湖南省开展环境污染责任保险的保险公司只有中国平安和中国人寿，在环保部门强制推行环境污染责任保险时，企业颇有微词。

对于环保部门是否与保险公司有着“黑色交易”的猜疑，环保部门否认了这种说法。

事实上，对于保险公司的选择环保局本身并不会有所导向，企业可以根据自身情况结合不同险种的内容，自由、自愿地选择投保。

与此同时环保部门鼓励更多的保险公司研发适合当地市场的环境污染责任保险，为投保企业提供更多的选择。

㈢初步政策建议
针对在调查过程中，环保局所反映的关于环境污染责任保险在推广中遇到的突出问题，经本项目组成员初步讨论后得出以下几点建议：
种有法可依。

目前，我国环境污染责任保险在名义上属于自愿性保险，在法律的强制约束缺失和环境损害侵权责任鉴定不明的情况下，企业为了追求自身利润最大化，不愿意投保；或者由于“潜在环境侵权人”不能很好的估计投保带来的效用而可能做出不投保的决定。

因此鉴于企业的“惰性”，应该给予该险种的推广立法保障。

第二，建立政府基金。

环境污染责任保险的本质是企业将其面临的环境侵权责任风险社会化的过程，即将单个面临的不确定的风险，分散到具有同质风险的其他企业中去，由所有企业共同承担。

环境污染责任保险本身面临的环境侵权责任存在很大的不确定性，保险公司只能根据企业以往的赔偿记录确定企业风险等级和费率。

根据目前国内保险公司的技术和资本实力，仅仅能将突发性的环境污染事故造成的侵权责任列入承保的范围，而将一些由自然灾害引发的、不可抗力导致的企业环境侵权责任列入除外责任的范围。

这远远不能满足企业降低环境污染风险的需求。

因此，需要政府部门坚持“谁污染谁付费的原则”，向排污企业收取环境污染税、排污费等，建立环境保护基金，在保险除外责任的领域和超出保险公司承担风险能力的情况下，为应对可能面临的巨大环境侵权责任，通过环境保护基金的作用，使受害人得以得到及时补偿的双重保障。

第三，引进独立的第三方环境检测机构。

本项目组成员了解到，环保部门在强制推行环境污染责任保险的过程中，对于划分企业风险等级方面还需要采取更加科学合理的方式。

建立第三方检测机构，合理划分企业风险等级，在保险公司承保过程中决定是否承保和划分费率有重要作用，而且可以降低保险公司展业成本，有利于降低保费。

同时，在理赔过程中，环境检测机构可以承担举证作用，有利于减少民事纠纷和提高保险公司的理赔速度。

在现
②保险公司实地调查及分析
㈠基本情况
本项目组成员利用暑
期走访了湖南平安保险
长沙分公司，向该公司
财险部门的相关负责人
了解到：自2008年湖南
省试点环境污染责任保
险以来，环境污染责任
保险在该地区发展迅速，投保企业由最开始的18家重点污染企业，到目前为止已经发展到了370家企业投保，预计到2011年底，估计有1000家企业投保。

但是环境污染责任保险作为一个新的险种还存在一些问题，具体调查结果及相关建议如下：
㈡调查成果
第一，保险责任范围难以满足需要。

根据目前湖南试点环境污染责任保险的情况，本项目组成员了解到，现在保险公司承担被保险企业突发性的环境污染事故对第三方造成的民事侵权责任，主要包括第三方直接财产损失和人身伤亡、合理必要的清理费用、施救费用、法律费用。

可见：一、平安保险公司没有将经常性排污责任导致的渐进性损失列入承保责任。

二、仅仅承担了污染责任，而相关后期治理责任并未承担。

第二，道德风险和逆选择的控制。

由于环境污染责任保险采取的是事后治理的方式，有人认为环境污染责任保险制度的存在会导致企业任意制造污染，从而不利于环境的保护。

因而环境污染责任保
赔偿限额和免除额的设置。

赔偿限额包括每次事故赔偿限额、每次事故人身伤亡赔偿限额，每次事故财产损失赔偿限额、每次事故清理费用赔偿限额、每次事故每人赔偿限额、累计赔偿限额。

超出保险公司赔偿限额的部分由被保险人自己承担。

同时，每次事故免赔额的设定，使得被保险人每次事故都要承担一定的自留风险。

同样可以降低被保险人虚假报案、恶意索赔行为发生的可能性。

费率浮动机制的实施。

根据平安保险公司提供的资料，企业环境保护管理能力是保险公司制定费率的重要依据。

根据投保企业是否发生过环境污染事故以及事故严重程度来调整费率中的风险因子，发生污染事故越多越严重费率越高。

对于逆选择，保险公司在承保之前，要对企业的风险状况进行审核，对于风险过高的企业，保险公司可以选择拒保，或者提高费率。

第三，无过错责任原则的适用。

无过错责任原则指的是以损害事实、加害行为以及二者之间的因果关系为根据确定加害人责任的归责原则，行为人有无过错对确定民事责任没有影响。

我国《民法通则》第106条第3款规定：“没有过错，但法律规定应当承担民事责任的，应当承担民事责任。

”
由于环境侵权责任的特殊性——环境侵权状态具有持续性、广泛性、反复性和累积性的特点——使得环境侵权受害人在确定损失数量和损失程度的材料搜集上面临很大的困难，而且环境侵权的加害方一般是经济和社会地位实力雄厚的企业，受害方则多为社会力量薄弱的个人，双方在实力地位上就具有不平等性，这使得受害人往往难以得到应有的补偿。

为了最大限度地保护受害方及时得到救济和损失填补，环境侵权在国际上一般适用无过错责任原则。

我国也实施和采用无过错责任原则，由环境侵权的加害方承担举证责任。

在无过错责任原则适用的前提下，对于企业，只要损害事实存在，加害行为和损
㈢初步政策建议
第一，保险责任范围的扩大。

本项目组成员从保险条款中了解到，由于费率厘定上的难度等原因，保险责任的范围仍较为局限。

但如果范围较窄，对投保企业的环境风险转移太少，赔付率低，企业就没有积极性投保环境污染责任保险。

因此应该结合我国经济和保险业的实际情况，适当扩展承包范围。

（1）承保突发性的环境污染风险的同时，也承保累积性的环境污染风险。

虽然有学者指出，累积性的污染最终一定会导致污染事故的发生，但就其在保险期间是否有索赔发生、发生地点仍然具有不确定性，因此在理论上属于可保风险。

（2）不仅承保对第三方的损害赔偿，也承保自有场地的治理责任。

虽然环境污染责任保险的初衷是分散和转移被保险人对第三方的应承担的保险责任，但其所具有的公益性特点决定了它不应只针对第三方的损失，而应将被保险人受到的损失也计算在内。

（3）不只对直接损失承保，也对间接损失承保。

间接损失包括利润损失、孳息损失、为消除潜在的损害后果而支出的相关费用等。

这些应该有附加险条款相应承保以满足企业对于分散风险的需求。

第二，第三方直接求偿权机制探讨。

关于环境责任保险中第三者的直接求偿权学术界存在两种观点：第一种观点认为：既然责任保险合同仅存在于保险人和被保险人之间，第三方只能对被保险人请求赔偿金，而不能直接向保险人请求赔偿。

但第二种观点认为：鉴于环境污染责任保险的公益性，以及受损害方的第三方通常为个人，是相对于企业和保险公司的弱势群体，赔偿时不应该拘泥于合同的相对性，以充分保障第三方的利益。

除此之外，第三方同时享有损害赔偿请求权和保险金请求权双重保障，两种请求权可择一行使，可以更充分地保障第三方的权利。

如果保险人在责任限额内对第三方的给付不足以弥补其损失
③企业实地调研及分析
㈠基本情况
近些年，随着环境污染事故的频繁发生，社会对环保问题的重视程度日益增加，环境污染责任保险开始走进人们的视野。

有些省市制定了由政府主导的、在环境污染事故频发的行业推行环境污染责任保险的政策。

由于长株潭地区属于两型社会的试验区，在发展过程中力求做到建设“资源节约型、环境友好型”的新型社会发展模式。

因此在此大背景下，当地政府在全省范围内着力推广环境污染责任保险。

但是，在推广过程中面临了而许多难题，遭遇了“叫好不叫座”的尴尬处境。

排污企业作为环境污染责任保险的主要购买者，对于该险种的态度到底如何？本项目组成员利用暑假时间走访了湖南最大的工业区之一——清水塘工业区，清水塘工业区位于长、株、潭三市结合部。

工业区内共有100多家排污企业，其中大规模的化工企业就有27家，冶炼企业15家，建材企业16家，机械企业10家。

清水塘工业区的环境污染问题引起国家的高度关注，相关政府部门采取一系列措施来控制企业的污染排放、提高企业在污染事故发生后的应急能力。

㈡调查成果
针对工业区各企业对待环境污染责任保险的态度本项目组成员展开了调查。

基于实地调研所得到的宝贵资料，总结出企业对于环境污染责任保险的态度主要有以下几点：
第一，如果发生污染事故是否向保险公司索赔，不少企业持保留态度。

在购买了环境污染责任保险的情况下，如果发生污染事故理赔后有可能牵扯到一系列问题。

环境污染责任保险之所以难以推行，很多企业认为，即使发生了污染事故，也因尽量自己解决，而不是报告保险公司索赔。

因为，一旦报告保险公司，保
第二，保险公司的承保范围太窄，不能满足企业的需要。

在实地调查中本项目组了解到，对于该险种本身，企业也存在诸多的疑虑。

其中最重要的就是对于环境污染责任保险的承保范围的不满。

从调查的综合结果来看，企业普遍反映很多污染事故都是人为失误造成的，但是根据现阶段湖南主要承保环境污染责任保险的平安保险公司的责任免除条款来看，这却恰恰不属于保险公司的承保范围，这就出现了污染事故发生了却得不到赔偿的情况。

另外，对于冶炼企业，则希望在自然灾害，尤其是暴雨发生时，对于雨水浸泡成品而造成的损失能够获得一定的赔偿。

而根据平安保险公司的责任免除条款，由自然灾害而造成的污染事故也属于除外责任。

第三，面对不同规模企业的不同需求，环境污染责任保险面临有名无实的尴尬。

根据该工业区的企业反映，对于大中型企业来说，每年几十万的保费不算太多，但是一年的累计赔偿限额却不能很好的满足企业的需要。

保险公司在企业出险后能够赔偿的数目大多数企业自己也能够承担，但是一旦报告保险公司可能还会迁出一系列的问题。

所以很多企业都选择在小事故发生时自己承担损失，一旦大的事故发生了，保险公司还是解决不了，最终仍然需要政府出面支持。

另外，小企业则表示成本压力大，无意购买环境污染责任保险。

对于小企业来说，每年在环保方面的支出已经很多，再加上高昂的税费，面对一年几万到几十万不等的保险费，小企业很难再拿出资金来购买。

这样一来，面对不同规模的企业，由于环境污染责任保险的费率不能很好的满足企业的需要，造成了推广的困难，处于一个尴尬的境地。

第四，相关制度不够完善。

目前，环境污染责任保险并没有相关法律支持，它的推行全靠政府出台的文件。

在全面推行前，政府曾经召集工业区部分企业代表开会，讨论推行的方式和力度。

在会上，很多企业都表达了对该险种的推广与相关年度环保指标检查挂钩的不满。

迫于政府的行政压力，企业只会象征性的购买一定数额的保险，这就造成了几百万的案子往
㈢初步政策建议
针对在调查过程中，企业所反映的关于环境污染责任保险的突出问题，经本项目组成员初步讨论后得出以下几点建议：
第一，保险公司需要不断完善环境污染责任保险，满足不同类型企业的诉求。

从实地调研的结果来看，企业普遍反映该险种保险责任过窄、保险金额不足，不能很好的满足企业分散风险的需要。

而本项目组成员从平安的湖南分公司了解到，由于环境污染责任保险处于刚刚起步的阶段，市场上该险种呈现单一化的态势。

在进一步推广环境污染责任保险的过程中，保险公司应当积极开发相关险种，更好的贴合市场需求，分散污染事故风险。

针对不同生产规模的企业差别对待，对于不同生产类型的企业所面临的同种风险实行差别化的费率，开发相应的险种，在保证产品质量的基础上，降低产品费率。

在大的污染事故发生时能做到足额赔付，同时考虑到中小企业的成本压力，真正让环境污染责任保险解决企业所面临的实质性问题。

第二，相关政府部门能够出台相应的法律，使环境污染责任保险的推广真正做到有法可依。

目前环境污染责任保险的推广并没有严格的法律依据，不少企业迫于政府压力，能够在一定程度上响应政府号召，但是缺少相关法律支持却限制了该险种的进一步推广。

参考国外环境污染责任保险的发展模式，不少国家都利用法律作为坚强后盾，强制或者以强制和自愿相结合的方式推广该险种。

所以，在接下来的推广过程中，如果希望该险种有更长远的发展，相关法律的出台则显得必不可少。

第三，加大环境污染责任保险的宣传力度，提高企业的社会责任感和风险意识。

企业的生产可能会给周边群众带来一定的负外部性，尤其是当污染事故发生的时候，损害的往往是公众的利益。

很多企业并没有认识到环境污染责任保险的社会管
④问卷调查结果及分析
㈠调查背景介绍
株洲是个有名的工业城市,位于株洲市石峰区的清水塘工业区,是全国有名的工
业污染区。

清水塘工业区位于长、株、潭三市结合部，紧邻湘江，是我国上世纪五、六十年代兴建的重化工工业基地。

工业区内共有100多家排污企业，其中规模以上的化工企业就有27家，冶炼企业15家，建材企业16家，机械企业10家。

区域内的火力发电、有色冶炼、化工三个行业二氧化硫排放量占全市工业的89.5%，火力发电、化工行业的烟气排放量占全市工业的77.9%，水泥行业粉尘排放量占全市工业的87%，化工行业的化学需氧量、氨氮排放量分别占全市工业的69.4%。

在对株洲市的工业生产总值做出巨大贡献的同时，伴随而来的“三废”——“废气、废水、废渣”以及生产中产生的噪声也对周边环境和人们的生活产生了严重影响。

03年该区消耗工业燃煤占全市一半，而废水、废气、有毒气体、有毒重金属的排放量分别占到了全市总排放量的60%、70%、80%、90%。

在03年度全国环境保护重点城市的城市环境质量报告中，株洲市的空气质量在全国113个受监控的城市中污染排名第九。

然而近年来，针对该地区的环境问题，株洲市采取了一系列措施进行全面整治。

2004年，株洲市组织编制了《清水塘工业区环境污染综合整治规划》，下发了《关于进一步加快清水塘工业区环境污染综合整治的决定》，实施过程中在加强技术改造的同时也不断加大资金投入力度。

据了解07年该市通过多渠道筹集落实治理资金9.93亿元，项目融资组筛选的污染整治项目达到86个。

而这些措施也取得了初步的成效，在2009年底的湖南省卫生检查中株洲市中排名第一。

为调查环境污染责任保险在当前实际操作中的运行现状以及其对周边群众的影。