“上有政策,下有对策”现象的公共选择理论分析

“上有政策，下有对策”现象的公共选择理论分析

阳敏

(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)

摘要:“上有政策，下有对策”是我国公共政策执行中经常存在的一种不良现象，其不仅阻碍了政令通畅、危害

政府职责的有效完成，而且妨碍了政府公信力的树立、损害了党和国家政策的权威性。用公共选择理论来分析

“上有政策，下有对策”现象，就是要把经济学的假定和方法应用于公共政策的执行中，以地方政府的自利性为

研究切入点，分析了该现象发生的原因，并提出了相应的防治措施，如合理加大利益整合，大力加强信息沟通以

及积极完善监督落实

关键词:“上有政策，下有对策”公共选择理论;中央政策;地方政府

中图分类号:0935文献标识码:A文章编号:1672- 920X(2009)01- 0102- 03

1公共选择理论概述

公共选择理论是西方行政理论的一个重要派

别，它是以经济学的“经济人”假设为基本出发点，

用以分析社会政治生活中存在的问题。公共选择理

论认为，在市场经济中，人都是以追求个人经济利益

为动机的，并总是倾向于选择能给自己带来最大利

益的那种机会，而在政治领域活动的人或组织，同样

也是“经济人”，也要通过选择以求得到最大利益的

实现。[‘〕由此，根据公共选择理论，政策的执行过程

实际上也是一种利益选择的过程，地方政府在执行

中央政策时同样会面临利益选择问题，于是就引发

了“上有政策，下有对策”现象的发生。

2“上有政策，下有对策”现象的表现

“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几

个方面:

(1)政策敷衍。地方政府对中央政策的执行持

敷衍态度，具体表现为以会议落实会议、以文件落实

文件，贯彻执行只停留在一般性的宣传号召层面上，

或就算执行起来也敷衍塞责、僵持推拖，使中央政策

的执行浮于表面，流于形式。地方政府在政策执行

中出现的敷衍现象，不仅影响了政策问题的解决和

政策目标的实现，是地方政府执行力低下的表现，

还损害了公共政策的严肃性和权威性。

( 2)政策选择。地方政府对中央政策进行选择

性执行，是指地方政府以中央政策的相关具体条文

中是否存在符合以及多大程度符合自身利益为依

据，不同程度地独立作出有利于自己的选择和决策。

对原有的政策内容有意曲解、肆意变通[z}，即把政

策中对自己有利的部分大肆执行、用足用活，而把

对于自己不利的政策部分则不理不睬、不予执行。

地方政府选择性的执行中央政策，使原本共同指向

特定政策目标的相关条文和措施支离破碎、残缺不

全，并导致政策目标难以保质保量的实现，政策的整

体功能也不能得以发挥。

( 3)政策附加。地方政府对中央政策进行“政

策附加”，是指地方政府为了自己的利益，对中央政

策附加了一些原政策目标所没有规定的，并且是不

恰当、不合理的内容予以执行。政策附加表面上看

起来是地方政府结合实际贯彻落实中央政策，而实

际上是地方政府自行其是地扩大政策外延，致使政

策的调控对象、范围、力度、目标偏离了政策原定的

要求，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身

不正当利益的目的。[3〕

( 4)政策替代。若所需要实施的中央政策与地

方政府之间出现极为激烈的利益冲突，地方政府出

现的“政策替代”现象是指其利用政策的抽象性特

征和自由裁量权，借以“本地区有特殊性”的旗号，

完全曲解原有政策，甚至以自行制定的“土政策”直

接替代原政策。“政策替代”使原政策的政策内容、

政策目标、政策性质发生了根本性的改变，严重影响

了和谐社会的构建。

( 5)政策截留。地方政府截留中央政策是指当某项公共政策可能严重损害地方政府的不正当既得

利益时，地方政府就在自上而下的贯彻过程中，完完

全全隐瞒、截留该政策，并且想方设法不让政策对象

及相关的利害关系人了解、知道该政策。地方政府

截留、舍弃中央政策的此种行为是对上级政策的公

然对抗，会造成十分恶劣的政治和社会影响。

3“上有政策，下有对策”现象的公共

选择原因分析

m利益冲突是现象萌生的根源之本公共政策

的本质是对全社会的利益做有权威的分配。基于公

共选择理论分析得知:地方政府作为相对中央政府

有一定的独立权的利益主体，有着自己的利益需求，

中央和地方政府之间的利益冲突是造成“上有政

策，下有对策”现象萌生的根源之本。当执行某项

中央政策时，对于地方政府既无利可图又无损害，地

方政府对于政策执行就会只做表面文章，搪塞了事，

表现为“政策敷衍”当某项中央政策的执行，只有

部分能使区域受益，地方政府就分解政策，断章取

义，出现了“政策选择”现象;或某项中央政策虽然

能给本区域带来利益，但利小润薄而无法满足地方

利益要求时，地方政府就随意扩大政策外延，添加不

J哈当内容，使得“政策附加”现象出现;或执行某项

中央政策可能损害本区域利益时，地方政府就想方

设法曲解政策，发生“政策替代”现象，甚至“政策截留”现象。由上可知，“上有政策，下有对策”现象的消除与中央政策是否反映了以及多大程度上反映了

地方政府作为地方利益代表的利益需求有密切

联系。} 4]

32信息梗阻使现象产生有存在空间从信息论

的角度来看，公共政策执行也是一个信息的发散和

收集过程。一方面，中央政府需向地方政府与社会

公众发放、传递政策信息;另一方面，地方政府也要

向中央政府反馈政策执行和检验政策效果的信息。

然而，由于现行的政策信息传递渠道单一，导致政

策执行过程中的信息交流梗阻。出于利益追求的地

方政府可能扭曲政策精神、变形政策，产生了所谓的“对策”，并向上传递有利于自己的虚假信息。也正

是因为地方政府对信息反馈渠道的垄断或控制，中

央政府不仅无法及时地、准确地、全面地掌握地方政府有关政策执行的信息，还可能被地方政府的“隐

瞒真信息，虚报假信息”情况所误导，降低了地方政府变通执行政策而被查处的几率。综上可知，信息

梗阻为“上有政策，下有对策”现象的产生提供了存在空间。

33监督不力让现象持续无后顾之危政策的执

行监督为政府高效执行政策起着检查、督促、指导和纠偏作用，意义重大。然而在现实的中央政策执行

活动中，一方面地方政府的内部监督机制因体制的

依附性而监督乏力。当前，地方政府的监督机关既

受着上级监督机关的领导，又受同级党委和政府的

领导。可是被监督的当地党委和政府机构却掌握着

监督机关的人事及财政权。也就是说，监督机关与

当地政府部门有着密切的利益联系，就连上级监督

机关的指导作用也往往被同级党委或政府所弱化。

在这种情况下，就导致了“内部监督不力”局面的发生。另一方面，外部监督也因信息不畅，制度保障不全而难以发挥作用，外部监督处于疲软乏力的状态。“内外监督不力”局面导致地方政府在扭曲执行中

央政策，发生了“上有政策，下有对策”现象时，存有监督真空状态，而无后顾之危。

4防治“上有政策，下有对策”现象的

措施

4 1合理加大利益整合中央在制定政策时要充

分考虑到与地方政府的利益差别，要在统筹大局的

基础上尽可能听取各地的呼声，合理加大与地方执

行主体间的利益整合。这样，不仅能使中央政策能