制约与监督辨析

制约与监督辨析

摘要：制约与监督起源于不同的政治制度，其共同内涵是控权，但在外延、运行机理等方面存在诸多区别，我国刑事诉讼制度将二者有机结合，符合法治建设进程中的控权要求，但对制约与监督关系的混淆给刑事诉讼中的一些关键概念的理解带来错乱。本文以制约与监督在刑事诉讼中的具体体现为载体，通过对制约与监督的源流考察，对制约与监督的关系进行了对比与辨析，从另外一个角度重新厘定了监督、制约、法律监督、诉讼监督的关系，及其之于刑事诉讼的理论意义和实践意义，并提出了诉讼制约与诉讼监督如同法律监督的两翼，应当在完善诉讼制约的同时不断强化诉讼监督，并将检察机关的追诉与诉讼监督职能作适当分离等观点。

关键词：制约；监督；诉讼监督；法律监督

一、问题的提出

制约与监督在广义上属于政治学范畴，均有对社会公共权力进行限制、拘束、监控之意，其目的均为防止擅权和滥权。历史上，鉴于意识形态、国家权力架构、文化传统及法治理念的不同，我们一度认为“制约”是西方分权制衡体制的产物，在资产阶级民主政治体制下得到充分发展，而“监督”则从中国第一个中央集权制王朝建立起便建立起来，在无产阶级专政体制下得到充分发展，是我国等一元分立的集权体制国家控制权力的主要手段。但近年，在我国的各种政治文件、法律规范和学术论文中，已经较多地使用“制约”

一词，不过一般都将“制约”与“监督”并用或者混用，在诉讼法学尤其是在刑事诉讼法学领域，多将二者等同使用；在政治学领域，也有观点将二者区别开来，主张制约比监督包容的范围更宽、内容更丰富，也有观点主张加强权力制约，反对权力监督。

将制约与监督完全等同起来与完全区别开来一样失之偏颇，都不利于司法资源的科学配置，不利于准确把握宪法和刑事诉讼法关于公、检、法三机关的定位和职能，不利于厘清监督、制约、法律监督和诉讼监督之间的关系，容易带来一些认识上的误解和疑惑。比如，如果说检察机关的侦查行为是监督，为什么公安机关的侦查行为不是监督?如果说公诉权对侦查权和审判权的制约是监督，为什么侦查权和审判权对公诉权的制约不是监督?诉讼制约已经发挥了很好的作用，为什么还需要诉讼监督?谁来监督监督者?这些内容已经并正在学术界引起广泛争议。本文以刑事诉讼为视角，对制约与监督的内涵、外延、运行机理和相互关系进行对比、辨析，以求有助于厘清上述有关概念之间的关系，试着解释有关疑惑，并求教于同仁。

二、制约与监督在我国刑事诉讼中的体现

我国是一元分立的中央集权制国家，人民代表大会是最高权力机关。因此，从宪政的角度讲，我国并不存在严格意义上国家层面的平面分权，宪法主要强调全国人民代表大会对“一府两院”的权力监督，而不是权力制约。但在刑事诉讼中，既存在典型的权力分工

和权力制约，也存在典型的权力监督，是权力监督与权力制约有机结合的典范。

权力分工体现在我国《刑事诉讼法》第三条、第四条、第七条中。第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”第四条规定：“国家安全机关依照法律规定，办理危害国家安全的刑事案件，行使与公安机关相同的职权。”根据分权制度的基本原理，制约是分权的当然延伸，有分权必有制约，因此第三条第二款和第七条又明确规定了程序法定原则和三机关分工负责、互相配合、互相制约的原则，并在第七条指出了分权与制约的目的是“保证准确有效地执行法律”，我国《宪法》第一百三十五条作出了与《刑事诉讼法》第七条相同的规定。权力监督体现在《刑事诉讼法》第八条。该条规定了法律监督原则，即“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”，这与我国《宪法》第一百二十九条关于人民检察院是国家法律监督机关的规定也是契合的。刑事诉讼中的制约与监督主要包括以下内容。

(一)侦查机关与检察机关之间的制约

这种制约主要体现在审查逮捕和审查起诉上。当公安机关对犯罪嫌疑人向检察机关提请逮捕和起诉后，检察机关依法进行审查，根

据是否符合法定条件，检察机关分别作出逮捕决定、起诉决定或不批准逮捕决定、不起诉决定。公安机关如果认为检察机关不批准逮捕的决定或不起诉决定有错误，可以要求作出决定的检察机关复议，如果意见不被接受，还可以向上一级检察机关提请复核。(二)检察机关与审判机关的相互制约

审判机关根据检察机关的公诉进行审判，审判范围要与起诉的范围一致；反之，审判机关对检察机关提起公诉的案件，如果认为事实不清、证据不足，可以退回检察机关补充侦查；如果认为证据不足或在法律上不构成犯罪，可以做出无罪判决。审判机关即使做出有罪判决，可能也只是基于认定了公诉人指控的一部分犯罪事实、证据，不一定是全部的事实、证据，对不实部分或证据不足部分不予认定；对公诉人提出的非法证据，合议庭可拒绝采纳作为认定案件事实的依据等。地方各级检察机关认为本级审判机关的判决、裁定确有错误的，应当提起抗诉；对于检察机关抗诉的案件，法院应当开庭审理，但是否支持抗诉意见，则由法院综合考虑事实、证据、法律适用、诉讼程序等因素依法决定。

(三)检察机关对刑事诉讼依法实行法律监督

根据检察权的内容，法学界一般称这种法律监督为诉讼监督，主要内容有：第一，立案监督。立案监督包括对应当立案而不立案的监督和不应当立案而立案的监督，我国《刑事诉讼法》第三十八条对前者有明确的规定。对于这两种监督情形，2010年7月出台的《最

高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》有更加明确和具体的规定。第二，侦查活动监督。根据我国《刑事诉讼法》第七十六条的规定，人民检察院在审查批捕时，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知其予以纠正，公安机关应当将纠正情况告知人民检察院；根据我国《人民检察院组织法》第五条规定，对于公安机关侦查的案件和侦查活动是否合法，进行审查，实行监督。2006年12月最高人民检察院出台的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第三十六条对侦查监督有更为详细的规定。第三，审判监督。根据我国《刑事诉讼法》第一百六十九条、最高人民法院《关于执行(中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第一百八十五条和《人民检察院刑事诉讼规则》第三百九十一条至第三百九十五条的有关规定，人民检察院依法对人民法院的审判活动是否合法实行法律监督。此外，对最高人民法院的死刑复核权进行监督也是目前正在进行的一项司法体制改革项目。第四，刑罚执行和监管活动监督。根据我国《刑事诉讼法》第二百一十二条、第二百一十

五条、第二百二十二条、第二百二十四条和《人民检察院组织法》第五条、第十九条的有关规定，人民检察院对刑事案件判决、裁定的执行以及刑罚的变更是否合法以及监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。人民检察院发现刑事判决、裁定的执行有违法情况的，应通知执行机关予以纠正；发现监狱、看守所、劳