检察权的配置与司法体制改革

检察权的配置与司法体制改革
聂晓生 马晓梅 成华
吉林省人民检察院

【摘要】检察权的配置是当前司法体制改革和发展的重要课题之一。检察权作为一种以程序性监督为内容，以连锁交互的权力组合形式为结构的法律权力，其内在结构的完整性是检察权存在并发挥法律监督效能的前途和基础。没有检察权的科学配置，就没有检察权的有效运行，也就没有权责明确、相互制约、高效运行的司法体制。本文将对我国检察权配置的现实意义、基本原则加以阐述，探究我国检察权配置的现状及其立法缺陷，特别是要研究如何科学配置我国检察权在司法体制改革中的运行模式，进而提出完善立法的具体建议。

【关键词】检察权；配置；缺陷；司法体制改革

Allocation of Prosecutorial Power and Judicial System Reform

【英文摘要】The allocation of prosecutorial power is one of the key issues in judicial system reform．As a legal power with the content of procedural supervision，with the structure of cross power combination，prosecutorial power should have a complete system to exercise its function．It is hardly possible to have an effective operation of prosecutorial power and judicial mechanism without scientific allocation of prosecutorial power．This essay discusses the significance，basic principles on allocating prosecutorial power，especially on the operational mode of this to make specific suggestions．

【英文关键词】prosecutorial power；allocation；defects；judicial system reform

一、我国检察权配置的现实意义
（一）我国检察权的配置应当符合我国法律的基本精神和要求
我国宪法对检察机关的定位已明确，检察机关是法律监督机关，检察权的配置是由检察权的性质决定的。美英法等国家的政治制度是按照三权分立理论建立起来的，检察权没有独立存在的空间，一般将其划归行政权的范畴。各国在立法上体现的检察权的性质和理论上对检察权的界定也很不一致，并由此影响着各国对检察权的配置。现代检察制度起源于法国，许多国家的检察制度是借鉴法国建立起来的。因此，世界上多数国家对检察机关的性质界定与法国类似。在权力配置上，检察官主要是侦查权和公诉权的行使者。在我国，检察权的宪法定位为法律监督权，检察权的本质属性就是法律监督。尽管法律规定和实际执行之间存在一定的差别，但是决不能以一个时期实际执行的职权范围来作为对检察权重新定位和重新配置的理由。应当说，科学配置检察权是符合我国法律的基本精神和要求的。
（二）我国检察权的配置应当符合我国诉讼经济和诉讼法学的理论
检察权作为国家学说和诉讼法学中重要的内

容，其价值要求必然体现现代民主、法治价值，反映现代经济发展的要求，体现赖以存在的国家经济价值观，体现诉讼程序的成本投入效益。随着时代的发展和民主法制的进步，国家价值观、全球经济价值观越来越多地渗透到司法领域中来。检察权的行使不仅要实现维护国家法制统一，维护国家利益，制衡、制约司法权的职能，还要通过检察活动体现实体正义、程序正义和诉讼效益等价值，最大限度地避免价值冲突，维护诸价值之间的平衡。因此，应当用立法的形式，明确诉讼的经济效益价值，客观地反映社会经济价值对诉讼制度和司法实践的影响和渗透作用。
（三）我国检察权的配置应当符合我国国家和社会公益性性特征
社会公益性是检察权赖以生存、发展的内容。检察权以制衡、制约的角色出现，其权力的行使直接表现为代表国家干预社会生活，尤其是对危害国家利益、国家安全和社会公益的行为的干预。在美国，环境保护法、防止空气污染条例、防止水流污染条例、控制噪音等法律文件均授权检察官提起相应诉讼，或支持诉讼。{1}（P593）大陆法系各国更是如此，如法国诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表，凡是涉及国家利益、社会公共利益，涉及到公民重大利益的民事活动、行政行为，检察官都要介入，以维护国家利益、社会利益、公共利益，以及需要国家提供特别保护的公民利益。近年来，我国越来越重视国家和社会公益事业的发展，并从立法上体现。如我国陆续出台了环境保护法、全国污染源普查条例等法律法规。
（四）我国检察权的配置应当符合我国检察权多元性的发展态势
随着社会的发展，更多的利益主体开始出现，检察权呈现多元性的发展态势，{2}（P13）目前主要表现在两个方面：一方面是赋予检察机关更多的处分权。现在有许多国家实行的基本上是起诉便宜主义，而且，这些年的司法体制改革正在使检察机关的这种裁量权进一步扩大。检察机关不但决定是否起诉，还可以对刑事案件进行一些程序或者实体的处分。如检察机关让被告人承担无报酬的公益劳动等裁量措施就是一种带有实体性质的处罚。另一方面是增加检察机关行使其他社会职权。检察机关的职权范围已从诉讼领域拓宽到社会生活的其他方面，一些国家的检察机关开始享有广泛的社会事务干预权。扩大检察机关的职权范围，强化其干预社会生活的职能，不仅有助于将社会生活纳入法制轨道，促使社会行为的规范化，也有利于实行法治。
（五）我国检察权的配置应当符合我国当今司法体制改革需要

检察权的科学配置在深化司法体制改革、检察体制改革中发挥着承上启下、融贯体制与行为的功用。应当说，检察权配置的科学、合理与否，是检验司法体制改革、检察体制改革是否深化的重要尺度，是司法行为能否得以依法、有序实施的前提条件，进而，科学的检察权配置关系到公正高效权威的社会主义检察制度、司法制度的真正建立。唯有科学的检察权配置，才能使得相应的部门、机关、个人摒弃部门利益、抛弃机关得失、消除个人偏见，真正着眼于为民执法，秉公执法，进而促进司法公正的实现；唯有科学的检察权配置才能明晰相应的部门、机关、个人的权力、义务、责任，才能使得相应的部门、机关、个人各司其职、各尽其责，才能减少部门之间、机关之间、个人之间的摩擦与内耗，进而达到司法的高效运行；唯有科学的检察权配置才能使人民群众相信司法职权的行使严格遵守法定程序、独立公正地行使，才能使人民群众获得对司法的认同，进而司法才能在人民群众中树立真正的权威。
二、我国检察权配置的基本原则
检察权配置的原则，是指合理配置检察权所必须遵循的基本规律和必须体现的基本精神。检察权是国家赋予检察机关履行法律监督职责所特有的一项国家权力，有其特定的性质和内容。检察权的配置必须体现检察权的性质和内容，反映检察权作为国家法律监督职权所具有的特点和规律。因此，我国检察权的配置应遵循如下几项原则：
（一）符合司法规律的原则
司法规律要求检察机关各内设机构在遵循检察一体化的前提下，应具备相对独立性，保证各机构及检察官在处理案件上的相对决定权。检察权的配置应反映其作为国家法律监督职权所具有的特点和规律。检察机关不能单纯从自己的立场、观点出发去开展法律监督，而要尊重司法活动的普遍规律，在司法规律和法律监督规律中寻找维护公平正义的共同点。要注意在清理各种不合时宜的观念中，树立符合现代司法理念和司法规律的新理论。要注意清理法律监督权力至上的观念，以正确的思想和理论指导司法体制改革和检察体制改革。
（二）检察权的独立原则
依法独立行使检察权，是我国宪法确立的检察机关履行法律监督职责的一项基本原则，也是我国检察权配置应当遵循的原则。我国《宪法》、《人民检察院组织法》均对此作了规定。依法独立行使检察权，是检察机关公正行使检察权的重要保障。配置检察权的根本目的就是为了保证依法独立行使检察权，切实履行检察机关的法律监督职责。因此，必须坚持检察权独立的原则，该原

则要求配置检察权必须着眼于确保独立公正行使检察权这一目标，通过对检察权进行科学合理的配置，强化检察机关的法律监督职责，最大限度地发挥检察权应有的职能和作用。
（三）集中高效原则
检察权的配置要坚持集中高效原则，主要体现两个方面：一是集中。检察机关内部各职能部门配置的检察权要相对集中，具有一定的内在联系，便于行动，检察权不能分散行使。二是高效。行使检察权的任务十分繁重，必须本着高效的原则，对检察权进行合理配置。各级检察院、检察机关内部各职能部门以及检察人员的职责要明确，不仅每一项检察权都要落实到具体的部门或检察人员所担负的职责上，而且责任明确具体，防止推诿扯皮。减少检察权运行的中间环节，检察权的移交、转移渠道要顺畅。集中是高效的前提，高效是集中的结果。司法效率作为一项司法价值目标，将越来越会受到重视。因此，检察权的配置要坚持集中高效原则就显得尤为重要。
（四）上下一体化原则
根据《宪法》、《人民检察院组织法》的规定形成了检察工作的上下一体化原则。该原则要求上下级检察机关和检察工作要形成一个完整统一的整体，其主要有三个方面的含义：一是检察机关的职能是完整统一的，即检察机关担负着对国家法律统一实施的监督职能。二是检察权是完整统一的，检察权是法律监督权是由宪法赋予的，国家的法律是统一的，决定了检察权的统一完整性。在设置机构时，要充分考虑上级对下级的领导，考虑最高人民检察院对地方各级人民检察院的统一领导和指挥，从而形成一个完整的行使检察权的司法体系。三是检察机关内的机构设置是完整统一的，即检察机关内的任一机构都是检察机关系统一的不可分割的组成部分。检察权的配置要坚持上下一体化原则，要按照宪法和法律的有关规定，切实加强上级检察机关对下级检察机关的领导，消除各行其是，指挥不灵的现象。在检察业务上实现上级检察机关对下级检察机关的有效领导。坚持上下一体化原则，既有利于解决查办案件中出现的重大、疑难问题，又有利于保障检察权的依法公正行使。
（五）检察权内部制约原则
保障人民检察院法律监督权的正确行使，必须强化自我监督机制。尤其是落实主诉检察官办案责任制，检察官权力进一步扩大，权力若不受监督和制约，必然导致专断和滥用，必然导致腐败。检察机关集侦查、起诉、法律监督权力于一体的多种角色职能的特殊性，决定了检察机关内部必须建立起各职能部门之间的相互制约关系，实现内部侦查、批捕、起诉

等权力的分离和相互制衡，防止因职权的过分集中可能导致的执法不公。我们在配置检察权的司法体制改革时，必须考虑以权力制约权力的问题，建立有效的制约和监督机制，以防止司法人员滥用权力、以权谋私、权钱交易的腐败现象发生，就必须坚持检察权内部制约原则，对检察权进行制约和监督。
三、我国检察权配置的现状及立法缺陷
（一）当前我国对检察权配置的现状
我国检察权的配置，主要包括不同级别检察院之间的权力配置、检察院内设机构之I司的权力配置和检察人员之间的权力配置。其中，检察机关内设机构的权力配置问题，是指检察权在检察机关内部各职能部门之间的分配。在检察机关内部设置一定的职能部门，具体负责履行不同内容的检察权，是检察权有效行使的重要组织保障。当今各级检察机关主要内设机构及其检察权的配置现状是：审查逮捕部门，主要行使批准和决定逮捕权，对公安机关立案、侦查活动的监督权。审查起诉部门，主要行使提起公诉权、刑事抗诉权和人民法院审判活动的监督权。反贪污贿赂部门，主要行使对贪污贿赂犯罪的侦查权。渎职侵权检察部门，主要行使对国家机关工作人员渎职侵权犯罪的侦查权。监所检察部门，主要行使对监狱、看守所、拘留所执法活动的监督权。控告申诉检察部门，主要行使控告、举报的受理和刑事申诉案件的复查权。民事行政检察部门，主要行使对人民法院民事审判、行政诉讼的监督权。可见，检察机关的职权主要有四个方面：公诉权、职务犯罪侦查权、逮捕权和对诉讼的法律监督权。最高人民检察院于2000年7月，经中央批准，对最高人民检察院机关开始制定机构改革方案，依照该方案开始实施，最高人民检察院的内设机构及检察权的配置发生了一些变化。其中，审查批捕厅更名为侦查监督厅，主要行使审查批捕、决定逮捕和立案监督、侦查活动监督等职权。审查起诉厅更名为公诉厅，主要职权不变。控告申诉检察厅分成控告检察厅和刑事申诉检察厅，控告检察厅对外挂牌称最高人民检察院举报中心，负责控告、举报的受理，刑事申诉检察厅负责刑事申诉案件的复查和检察机关的刑事赔偿工作。职务犯罪预防厅是新设立的业务机构，负责职务犯罪的预防和未成年人犯罪的预防工作。随之，省、市、区检察院的内设机构及检察权的配置相应地发生了一些变化。
（二）我国检察权配置的立法缺陷
1．检察权能划分不科学，缺乏整体的规划性
我国检察机关在各业务部门检察权配置问题上，检察权能的划分表现出两种情况：一是出现各项检察

权能交叉重叠的现象，甚至多个职能部门可以行使同一项检察权能，严重影响了检察权的权威性，如就侦查权而言，渎职侵权案件和贪污贿赂案件的侦查集中在渎职侵权检察部门和反贪部门，而其他职务犯罪案件的侦查权还分散于民行检察、监所检察等部门。二是出现部分领域检察权行使不到位的现象，如在刑事案件诉讼中，国有财产遭受重大损失提起附带民事诉讼时，检察权如何行使，公诉部门在司法实践中很少运用。凡此种种，导致检察机关在具体行使检察权能时往往无所适从。
2．检察权能配置不科学，缺乏有效的连续性
我国刑事诉讼法明确规定，检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督，这种法律监督贯穿于刑事诉讼的全过程。而实际上，检察机关在刑事诉讼各个阶段的检察权配置上是相当不平衡的。这集中表现在检察监督对诉中程序最重视、诉前程序次之，而对诉后程序的监督则相对薄弱。由于我国检察权采用平行配置的模式，各项权能互不隶属，其最大缺陷就是导致各职能部门之间“分工负责有余”，而“互相配合、互相制约不足”。在业务管理上，缺乏集中统一的指挥和协调有效的管理，在一定程度上限制了整体监督效能的发挥，甚至出现各自为政、监督脱节的现象。
3．检察权的独立裁量原则，缺乏必要的法律保障
检察机关在办案中，常常会出现一些非制度化、非正当性因素的介入左右某个案件的处理，独立的检察裁量权并未真正确立。检察权的某些权项的法律效力不明显，硬性规定不够。如检察建议必然引起的调查、整改等法律行为后果的强制性不足，缺乏法律依据和国家强制力的保障。同时，检察权还存在一定程度的地方化问题，检察长和检察官的产生、任命等基本由地方控制，法律所规定的检察一体化管理模式难以实现，“独立行使检察权”呈现步履艰难的局面。
4．现行立法规定过于笼统，缺乏可操作性
我国民事、行政诉讼法中对检察权配置只作原则性的规定：检察机关“有权对民事审判活动进行监督”，“有权对行政诉讼进行监督”。《人民检察院组织法》至今仍未明确检察机关对民事、行政诉讼的检察监督权。现行立法规定过于笼统导致司法实践中缺乏可操作性，如长期困扰民事、行政检察工作的“调卷难”等问题。检察机关直接参与诉讼活动，本应具备全面获得案件信息的优势，但如果忽视了知情权的基本结构性权力地位，就使检察机关发现和纠正违法的能力受到限制，甚至会造成监督的盲区，进而影响法律监督的全面性。
四、司法体制改革下我国检察权的配置运行模式

（一）要明确和强化检察机关上下一体化的自行侦查权
从多年来实施法律监督的实践看，由于检察机关自行侦查权受制严重，其作用被严重弱化，进而导致法律监督功能的弱化。因此，在配置检察权时要通过司法体制改革，进一步明确和强化检察机关上下一体化的侦查权。要改变靠抓人来实现证据突破的侦查方式，要赋予反贪部门秘密侦查、技术侦查手段，使侦查部门通过建立检察机关上下联动一体化的系统和技术侦查手段，以获取有利线索和证据，实现侦查工作理念的转变。
（二）要明确和强化检察机关的公诉权
公诉权应包括对刑事案件提起公诉的权力即刑事公诉权，对民事案件提起公诉的权力即民事公诉权和对行政案件提起公诉的权力即行政公诉权。随着我国法制的不断完善，我们建议，要明确和强化对刑事案件提起公诉权即刑事公诉权，也要增加检察机关对涉及国家利益或公众利益的民事案件和行政案件提起公诉的权力。即检察机关不仅应享有刑事公诉权，而且也应享有代表国家与社会公共利益提起的民事公诉权与行政公诉权。因为，对国家利益、社会公共利益的保障是一个完整的系统。刑事公诉权、民事公诉权与行政公诉权这三种诉讼方式调整不同的法律关系，在保护国家利益、社会利益的过程中相互补充，无法相互替代。
（三）要明确和强化检察机关的民事行政检察权
检察机关要依法行使民事、行政检察权。在立法上要明确检察机关抗诉的条件，实行同级检察院抗诉由同级法院再审；明确规定较具体的抗诉和再审改判标准，以提高抗诉和再审裁判的准确性；明确规定审查民事、行政案件的调查取证权力；民事、行政部门要有必要的调查权力；明确规定检察建议权，由法院自行启动再审程序纠正错案；明确规定检察监督的知情权，避免诉讼当事人抵制检察监督。检察机关要公正行使检察权，除了要明确以上的几种情况外，要强化民事行政检察办案制度建设，防止检察机关不当行使民事、行政检察抗诉权，要建立民事行政检察工作一体化机制，促进民事行政检察工作平衡发展，依法有效地行使民事、行政检察权。
（四）要明确和强化检察机关诉讼监督权
一是应明确规定检察机关有权对诉讼活动中的有关违法情况进行调查。明确规定检察机关有权调阅有关执法机关的办案卷宗和相关材料，发现和了解刑事执法中的违法事实，从而有效开展监督。二是应明确规定检察机关直接参与刑事诉讼活动的范围。明确检察长或检察长授权的检察人员或检察委员会委员均有权列席审判委员会，明确检察机

关列席执行机关拟呈报减刑、假释、暂予监外执行评审委员会会议和其他相关会议；完善刑事立案监督范围和对强制措施的监督。三是应明确规定诉讼监督程序，要求监督对象按照法定程序和方式接受监督，改正和消除已经发生的违法行为及其违法后果。四是应明确检察机关民事行政诉讼监督手段，增强民事行政诉讼监督的操作性。五是应明确规定检察机关民事行政抗诉的条件，明确民事行政部门的调查权、检察建议权等。六是要明确规定检察机关对民事行政裁判的执行活动实行监督权。在司法体制改革中，应当按照中央对司法活动监督的原则要求，强化检察机关对民事行政诉讼的监督，改革和完善民事行政抗诉制度乃至整个再审制度，使其在具体制度设计上，更加符合诉讼规律和法理的要求，使其在维护公平正义中发挥应有的作用。{3}（P104）
（五）要明确和强化检察机关检察权运行保障机制
一是要完善诉讼监督的程序立法，增加必要的法律手段，保障检察权运行的有效性。明确规定检察机关实行法律监督的程序，使之具体化和规范化，并赋予其充分的法律手段，使法律监督的严肃性得到保障。二是强化上下级检察机关之间的领导关系，保障检察权行使的高效性。在检察业务上实现上级检察机关对下级检察机关的有效领导，要通过立法明确上级检察机关对下级检察机关发布的指示、决定、命令，下级检察机关必须执行，否则其检察长及相关的检察官要承担相应后果。并建立一系列的具体制度，确保检察权的有效行使，如在人事管理上要实现检察系统直接管理；在办案经费和物质装备上要建立独立的检察经费保障机制。三是改革检察官管理制度，实现检察官队伍的专业化，保障检察权行使的正确性。要落实检察官法，实行检察官分类管理制度。{4}（P63）
综上，我们要用理性的眼光去审视检察权的配置与司法体制改革的探索和研究，只有建立并完善我国检察权的科学配置和运行机制，才能最大限度地实现当代检察制度的民主、法治效能，实现社会的公平和正义，确保国家法制的统一。
责任编辑：徐 岱


【注释】作者简介：聂晓生（1956—），男，吉林长春人，吉林省人民检察院法律政策研究室主任，吉林大学法学院兼职教授；马晓梅（1958—），女，吉林长春人，吉林省检察官协会副秘书长、省级检察理论研究人才库成员；成华（1970—），女，吉林长春人，长春市绿园区人民检察院研究室主任。
*吉林省人民检察院 法律政策研究室 吉林 长春 130061
Branch of Legal Policy，Jilin People’s Procuratorate，Changchun，Jilin

，130061

【参考文献】{1}何家弘．论美国检察制度的特色（A）．孙谦，刘立宪．检察论丛：第1卷（C）．北京：法律出版社，
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{4}高检院政治部，中国检察官协会编．法律监督与公平正义（C）．北京：中国检察出版社，2004．