我国非营利组织公信力缺失及制度化建设

浅谈我国非营利组织的公信力缺失及制度化建设
摘要：随着公共管理模式的转变，世界各地涌现出大量的非营利组织，我国也出现了一批非营利组织，它们发挥了重要的作用。

但随着非营利组织事业的不断发展，非营利组织失灵以多种形式表现出来，以公信力缺失为特点的诚信危机就是其中一种重要的失灵现象公信力缺失由多种原因造成，但归根结底是制度建设的不完善，文章最后提出了应从法律制度、产权制度、非营利组织内部管理制度以及内外部监督机制来提升非营利组织的公信力建设。

关键词：非营利组织；公信力缺失；制度化建设
随着公共管理模式的转变，大量的非营利组织在世界各地涌现出来，其中以美国的非营利组织事业最为强大。

我国改革开放三十多年来，政治经济体制改革不断深入，社会生活发生深刻的变化，涌现了大量的非营利组织，他们在政治、经济、文化等广泛社会领域中发挥着不可替代的作用。

但随着非营利组织事业的不断发展，非营利组织失灵也以多种形式表现出来，以公信力缺失为特点的诚信危机就是其中一种重要的失灵现象，严重影响到非营利组织的生存与发展。

一、我国非营利组织公信力缺失问题分析
公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。

公信力的核心是一种信任和权威。

非营利组织的公信力，是公众对非营利的接受和信任程度，是种无形资产和重要资
源，体现了非营利在社会中的影响力、生命力和民众的满意度和信任度。

良好的公信力，有利于非营利组织获得组织声誉和扩大影响力，进而有利于获取更多的社会资助和财政支持，以更好的实现组织的使命。

可以说，公信力是非营利组织生存和发展的生命线。

在2001年末，《南方周末》的两篇报道曾引起公众的关注。

一篇是曾被全国各大媒体争相报道的”中国妈妈”胡曼莉利用”丽江妈妈联谊会”法定代表人的身份，盗用慈善组织的名义不断地为自己谋取私利，被”美国妈妈”告上法庭。

另一篇是关于希望工程捐款被人私吞，致使捐款人不远千里寻访名义上的”被资助者”，揭开希望工程管理中的漏洞。

2008年汶川大地震后，网民通过网络对中国红十字总会提出质问，体现出中国公众对半官方的非营利组织缺乏普遍信任。

这种种案例反映出来非营利组织面临着较为严重诚信危机，公信力亟待提高。

目前，非营利组织表现出较为普遍的三种问题：一、低成效，即无法圆满完成组织的使命；二、低效率，即与他们所花费的经费相比，其工作成果离目标效果相去甚远；三、存在中饱私囊，即通过掌管非营利组织为自己牟取私利。

具体分析非营利组织公信力缺失原因主要表现在内外因两大方面。

内因决定了事物发展的必然性。

非营利组织自身存在的问题，是导致非营利组织公信力低下的根本原因。

具体表现在：第一，社会责任和公益意识缺失，自身定位困难。

由于非营利组织的非营利性和自愿性等特征，利益关系的多样性和竞争制、绩效评估制、问责
制等存在缺位，造成责任机制模糊，组织定位易陷入困境。

由于其组织结构和工作的特性，要确保其真正承担起自己的责任并规范其行为，又是很复杂的事情。

我国目前对非营利组织问责制度的建设尚不完善，很容易导致非营利组织的社会责任的缺失，从而引发非营利织的诚信危机。

第二，产权机制缺乏。

产权是公信力的基础，而产权不是单一的权利，而是一个”权利束”，是以所有权为核心的一组权利，包括占有权、使用权、收益权、支配权等。

对于非营利组织，捐赠人将财产交给受赠人管理或处理，受赠人取得该项财产的处分权，由于非营利组织的公益性，其利益归于受益人。

无论捐赠人、受益人或受赠人，均不享有完整的所有权。

而非营利组织资金来源多渠道，先天的所有者缺位，权责不明，监督与激励失效，给利用产权缺陷谋取私利留下了空间。

第三，内部管理制度不完善。

我国的非营利组织大多数都是国有性质的，而且和政府有着千丝万缕的联系，因而它们在管理上暴露出很多的问题。

同时，此外我国非营利组织内部治理还存在法定代表人独断专行；理事会形同虚设，不能发挥作用；内部分歧严重，矛盾重重；对分支机构失控。

总体上董事会、理事会、监事会缺失，民主氛围弱，随意性大，自治性差，分工与约束机制、分配机制、财务制混乱，信息不透明。

外因是根据，提供了事物发展的可能性。

非营利组织不是免疫系统，特殊环境限制了其公信力的提高。

首先，薄弱的社会信用和法
律体系导致了非营利组织的公信力缺失。

进入21世纪，随着我国市场经济体制的逐步建立和完善，诚信建设日益受到人们的关注。

但当前社会在倡导建立信用时所涉及的领域大多是个人、企业和政府，而忽视了非营利组织的公信力建设。

对非营利组织的管理尚未确立完善的、系统的诚信和法律体系。

第二，双重管理体制下责任的规避。

相关条例只规定了登记的条件，而对如何加强监督和管理没有明确。

非营利组织受两个部门的双重管理，即登记机关和业务主管部门。

现实的情况是两个部门存在相互推让责任的行为。

①第三，监督的困难。

非营利组织产出难以准确量化，监督机制不健全，职责分工不明确，甚至监督主体缺失，监督的动力和制度化不足。

二、提升非营利组织公信力的制度化建设
制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或确切的说一种经济秩序的合作与竞争关系。

是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化的个人行为。

②制度是一个社会的博弈规则，或者说，它们是一些人为设计的，型塑人们互动关系的约束。

非营利组织具有志愿性特点，其事业需要靠人们的爱心、积极性和主动性来完成，但事实证明，非营利组织事业仅靠积极性和主动性不能得到较好的发展。

非营利组织公信力的缺失，不管是从内因还是外因来分析，我们都可得出主要是非营利组织的制度建设不够完善所导致。

因此，要提升非营利组织的公信力，更好的发展非营利事业，需要完善制度建设。

首先，建立健全组织外部法律制度。

完备的法律制度是社会信用健康、规范发展的基础和必然要求，有助于提高组织及其成员的社会合法性和公信度。

目前，我国关于非营利组织的法律、法规主要有《社会团体登记条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理办法》、《公益事业捐赠法》。

从现实情况来看，这些法律法规远远不能满足我国非营利组织发展的需要，有的法规条例的内容已经比较陈旧，条款过于抽象，缺乏可操作性，随着非营利组织的急剧增加，很难适应新形势的要求。

③因此，为了保证非营利组织在一个稳固和灵活的组织框架内开展活动，我国必须进一步加强相关的法律法规建设。

设立非营利组织管理方面的实体法，从立法上给非营利组织的自治性和民间性以法律的保障，逐步打破限制竞争的规定，为其能力的提升创造良好的宏观环境。

其次要形成配套的法律体系，以优化非营利组织生存的法律环境。

④同时还要依法对非营利组织进行规范、监督和管理，逐步建立和完善对非营利组织依法监督和管理的长效机制，为非营利组织的快速、健康发展提供法律保障。

其次，加强非营利组织的产权制度建设。

党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》强调指出的建立现代产权制度”有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序”。

因为市场主体没有独立的财产，就没有真正的能力、没有内在的动力和外在的压力来讲信誉、守信用。

同样，加强非营利组织的公信力建设也必须明确
其产权关系，使之成为真正拥有独立财产的产权主体，为其公信力提升创造良好的基础。

非营利组织作为政府和企业之间的”第三部门”，有着其独特的社会功能和运营模式，只有正确理解和把握了非营利组织产权的定义，才能明确产权主体，划清产权边界，为其公信力建设创造良好的基础。

马克思把产权理解为人们围绕或通过财产而建立和形成的经济权利关系。

西方学者所指的产权主要是经济主体所拥有的一种行为权利。

这种权利规定了人们在相互交易中所必须遵守的规则。

从这一意义上讲，产权必然能够降低交易费用和减少外部性。

就非营利组织而言，就是要明晰组织应对谁负责，负有什么样的责任，以及如何规范组织的自律和他律等问题。

只有明确其公共责任，才能保证非营利组织正常运转；只有明确其产权责任，才能保证非营利组织良好的社会公信力。

再次，加强非营利组织内部管理机制构建。

第一，健全组织活动规章制度。

非营利组织要严格按照各项规章制度规范自身行为，做到有章可循，形成自我管理、自我约束、自我发展的内部运行机制。

第二，建立多渠道资金融通机制。

如争取政府的专项财政拨款，增加资金存量；通过与政府保持合作、提供政府购买的服务，增加收入；积极开展资金募捐活动，赢得多方面的赞助支持。

第三，健全财务管理与公开制度。

完善财务会计制度，加强赢利分配约束和资金支出约束，做到收支规范、账目清晰，并将财务状况在一定范围
内向组织成员和社会公开，主动接受监督。

第四，建立和完善民主决策和责任追究制度。

克服行政化、官僚化倾向和因循守旧的工作方式，组织建立完善的治理结构，通过健全理事会制度、民主机制、参与机制、问责机制等，从制度上确保决策的民主性和科学性。

⑤第五，建立专业人才保障机制。

制订本组织内部从业人员准入和退让规则，吸引优秀人才和吸纳高素质的志愿者加入到组织中来。

最后，加强非营利组织的监督机制构建。

监督机制是非营利组织公信力的保障。

从国内外对非营利组织的监督情况来看，分为内部监督和外部监督，也即通常所说的自律与他律。

加强内部监督，包括加强监事会的监督、董事会的监督、组织规章制度的监督和组织信念及使命的监督。

通过监事会及其专职监督员，对董事、执行人员的行为进行有效监督。

董事会最重要的职能在于战略决策以及选择并监督经营者。

⑥明确的公益使命可以对组织的方方面面起到巨大的监督作用。

著名的管理学家彼得·德鲁克认为，非营利组织应该以”使命为先”。

使命是一个非营利组织的命脉所在。

通过使命的监督可以确保非营利组织高层领导以使命感和社会责任感为支撑，形成一种”道德驱动的自律”，从而保证组织经费用于公益目标。

外部监督主要是非营利组织的利益相关人施加的约束。

加强非营利组织的外部监督机制就是要建立以政府为主导，进行全方位、多元化的监督。

一是加强政府监督。

政府通过相关部门的监管向公众提供非营利组织的信息。

通过制订相关法律，政府对非营利组织提
供法律上的检查，如果非营利组织未按照法律规定办事，那么它将受到政府的惩罚甚至遭到解散的命运。

在这方面，政府应该创造良好环境，将能够公开的信息尽量公开。

二是加强独立的第三方监督。

独立的民间评估机构通过监察向公众提供非营利组织的相关信息。

独立的民间评估机构是独立于政府机构的第三部门，没有法律所赋予的管制权，它只是通过搜集非营利组织的资料，按一些大家一致认可的评估标准，对非营利组织的表现进行评估，并将评估资料及评估结果用最简单最直接的方法告之公众。

独立评估机构通过中立的监督与透明的信息披露，对参加评估的非营利组织造成了一种约束与激励。

三要加强同行互律。

制定非营利组织共同遵守的道德标准和行为规范，谈判处理冲突，互相监督，保持团队的整体行动，提高自治，以实现行业认同和行业称道。

四要加强媒体与公众的监督与评估。

媒体与公众的监督与评估是规范非营利组织行为非常关键的一道
防线。

由于媒体的普及范围广、影响大，因此媒体对一些非营利组织具有很强的威慑作用。

媒体的披露具有及时、全面、威慑力强的优势，影响着公众态度和行为，公众也可以通过多种渠道和方式对非营利组织进行监督。

另外，还需要打好”外围战”，加大信用文化和公民责任的宣传教育工作，为非营利组织提供良好的社会信用和法律环境，培养知法、守法的组织和个人，促进非营利组织健康、有序地发展。

注释：
①汪莉.非政府组织发展困难的制度性因素分析及制度重构[j].中国行政管理,2009,(2).
②道格拉斯﹒c﹒诺斯.经济史中的结构与变迁[m].上海：上海三联书店等,1994年中译本.
③贺艺,刘先江.非政府组织与社会治理:作用、困境及其出路[j].武汉科技大学学报,2007,(8).
④王阳.公共管理创新视角下的我国非政府组织研究[j].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报.2009,10.
⑤汪莉.非政府组织发展困难的制度性因素分析及制度重构[j].中国行政管理,2009,(2).
⑥曾维和.监督：非营利组织公信力的保障[j].中国社会
报,2004,7.
作者简介：平开玉，女，山东临沂人，中国海洋大学法政学院行政管理研究生，研究方向：海洋与环境管理。