中国贫困与扶贫政策探究

中国贫困与扶贫政策探究

在去大茂山之前，对于扶贫我只知道“输血式”扶贫和“造血式”扶贫，而其一直推崇和强调“造血式”扶贫的方法，所谓授人以“鱼”不如授人以“渔”。但是在大茂山的所见使我禁不住对原来的想法产生了怀疑，在读了一些学者的有关扶贫的书籍后，我顿觉豁然开朗，原来我们对贫困的认识是很狭隘的，对扶贫方法是知之甚少的。

我不是一个唯书本论者，但是一旦我的书本经验在现实中得到印证我将坚持它。接下来我将根据我所见的和我所知道的谈一下我对贫困以及扶贫的新认识。

一、什么是贫困

什么是贫困？在我们普通人的概念里贫困就是一个字“穷”，也就是没钱。是的，没钱是贫困，但贫困绝不仅仅是没钱。

在1901年出版的朗特里的《Poverty：a study of Town life》中给出的贫困的定义是“总收入水平不足以获得‘仅仅维持身体正常功能’所需的最低量生活必需品，包括食品、房租和其他项目等”。这与世界银行在《1981年世界发展报告》中给出的对贫困的理解：“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取他们那个社会公认的，一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会，就是处于贫困状态。”基本是一致的，都是指的绝对贫困状态。随着实践的发展世界银行对贫困有了新认识，在《2000/2001年世界发展报告》中有这样的表述：“穷人生活在没有最基本的行动与选择的自由的境况中，而这种自由是使他们生活改善理所当然具备的。通常他们缺少必要的食品和住房、教育和医疗。以便使他们能过上所有人都向往的那种生活。面对疾病、经济混乱和自然灾害，他们十分脆弱。同时他们经常遭受国家和社会的不公正对待，在涉及决定他们生活的重大问题上没有发言权。”而联合国发展计划署在《1997年人类发展报告》中提出了“人文贫困”的概念：“人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。”大大拓展了贫困的内涵。（黄承伟，《社会性别与可持续扶贫开发：趋势、挑战和政策调整》）

从这些权威的国际机构给出的不断发展着的贫困的定义可以看出，贫困不仅包括经济领域的低收入，还包含着非收入的因素，如人身歧视、性别歧视、对人身自由的限制、教育的不公正、医疗条件的缺失等，而且随着人道主义的深入人心，人本主义影响的不断扩大，这种非收入因素的贫困日益受到人们的重视。

我在大茂山的走访和调查中就可以明显地感受到这种非收入因素导致的贫困的严重性。仅就

教育来说，当地政府为了响应中央政策集中办小学，政府的这种行为的结果之一是部分偏远地区的家庭为了孩子上学而不得不搬出去，在学校附近租房子住，而他们的收入并没有因为搬出去而有大的提高，国家将本应该由政府承担的负担转嫁给了农民。

也许在我们许多人看来这些非收入性的贫困完全是因为低收入引起的，只要有了钱一切都不成问题。看似有道理，但仔细推敲起来其实不然，金钱什么时候都不是万能的。“财富就是权力。但是，获得或继承一大笔财产的人，不一定就能获得或继承任何政治权利，无论是民政权力还是军政权力。他的财产或许可以使他有获得民政和军政权力的手段，但是，仅仅拥有财富并不一定能使他得到这两者”（《国富论》）。对我们大部分个人而言，和整个社会或者政府比起来我们都是弱势者，很多事情的发生靠我们但个人是无法抗拒的。就像大山里许多老人，你即使给他再多的钱也很难治愈他由于贫困多年累积下来的疾病。著名的诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森在其著作《以自由看待发展》中曾经举国这样的一个例子：在美国南北战争前奴隶的平均工资水平要比自由民的平均工资高，但还是很热情地投入到支持北方的战斗中去。为什么会这样？高收入给奴隶们带来的效用的增量并不能弥补由于自由的缺失所导致的效用的减少量。很多问题的产生是因为制度原因、社会观念原因，不是因为你有钱就可以摆脱的。

贫穷正如法国著名社会学家埃德加·莫兰曾撰文指出的那样：“仅仅依据收入无法计算贫穷，更重要的还有穷人所遭受的不公正，他们不仅在营养不良和疾病面前被剥夺了权利，同时也被剥夺了受尊重的权利。被剥夺意味着在轻视、愚昧和厄运面前无能为力。贫困的本质问题不可能用货币来计算和测量”。

二、我国贫困现状

总体上来说，经过多年的努力，中国的扶贫效果是明显的：据国务院扶贫办数据，中国农村的绝对贫困人口从1978年的 2.5亿，下降到2007年底的1479万，占农村总人口的比重从1978年的30.7%下降到2007年的1.6%。但是高兴的同时，我们应该必须看到我国的贫困界定标准是很低的：据《中国统计年鉴2008》显示，1985年的中国的绝对贫困线为206元，1986年为213元，1987年为227 元，到2007年，中国的绝对贫困线才为785元，1067元则作为低收入群体的标准。虽然从2009年始，中国的绝对贫困标准和相对贫困标准将合二为一，将把现行低收入标准作为新的扶贫标准，但即是最新标准年收入1167中元（约为150美元），与联合国每天1美元的标准依然差距巨大，更别说于每天1.25美元的新标准

的差距了。在07年世界银行年度《发展报告》统计公告的150多个国家中：年人均国民总收入不足150美元的国家，只有最贫穷排在首位的布隆迪（100美元）、刚果金（120美元）等，而排在第3位的埃塞俄比亚、马拉维都超过了160美元，中国的贫困标准显然非常之低。而且我们还必须注意到这样的问题，即在农民的收入中有相当一部分是实物收入，并且收入中有很大一部分是要用于第二年的再生的，那么贫困农村人口的日均消费就可想而知了。

贫困线标准低的一个结果就是我们的贫困人口规模被严重缩小了。按照最新的贫困标准线年均收入1167元，2008年在这个标准以下的扶贫对象为4007万人，虽然比2007年绝对贫困标准(人均785元)以下的1479万人增加了2528万人 (人民网-《人民日报》)， 但是如果按照估计标准国际标准，我国的贫困人口将达到1.5亿甚至更多。贫困标准低的另一个结果就是返贫率比较高。在那些已经脱离了极端贫困状态的人口中，存在着大量的收入水平非常接近极端贫困线的劣势群体，这些群体一旦受到冲击就极易返贫。根据国家统计局对2003年极端贫困人口构成的分析，在2900万贫困人口中，连年持续贫困的人口有1354万，占总人数的46.7%；返贫人口有1546万人，占总人数的比例为53.3%。（鲜祖德，2004）

而且在大茂山的走访我还了解到这样一个情况，南马庄乡政府的工作人员告诉我们说该乡的人均年收入为1300多元，而我们从该乡一个所谓小康村—桑树岩村村干部那里了解到该村的人均年收入只有700元左右，而且就我看到的实际情况而言，近乎一半以上人口为老弱病残的桑树岩村的实际水平最多也就如此，而乡政府让他们上报的数据要高于1300元。我想这绝不会是个例，由此可以看出中国还有大量的收入低于贫困线的人口没用被统计出来。

尽管我国的贫困标准已经很低了，但是还有许多地方不能落实国家的扶贫政策，很多生活在贫困线以下的人口的生活得不到保障。尽管国家提出了对“五保户”“应保必保”的政策，但是在南马庄乡走访过的村子我们发现部分属于“五保”的农户没有被纳入保障范畴，更别说低保和特困户了，保障率也就刚刚过半。

另外还要谈一下我在大茂山发现的与自己想象中不同的新情况。

原来觉得山村依山傍水发展旅游业，林业是一条不错的脱贫致富的道路，但是从大茂上回来后发现很多山村虽然依山但不一定傍水，即使依山傍水但对当地人来说也是穷山恶水。发展种植业，耕地少，又灌溉困难，只能是靠天吃饭，连生活都很难保障；发展旅游业，没有什么独特性，又缺乏开发的基础，发展相当困

难；发展林业，由于见效慢，而且不能很好的保护，破坏比较严重，亦很难发展。

更为严重的是贫困山村里青壮年人口流失严重，人口老龄化严重，失去了发展的长期动力。在大茂山走访过的村庄中，大部分的青壮年劳动力外出务工；还有一些家庭由于孩子上学原因，搬出村庄；还有一些由于穷，只能做了上门女婿。现在村里剩下的多是体弱多病的老年人，以文盲半文盲为主的妇女以及残疾和智障人员。对这些人进行开发式扶贫很难说会取得比较好的结果。

还有就是村里的贫富差距也是一个不容忽视的问题。有些有能力的人靠采矿发家，家里富丽堂皇，室内的设备比一般城市居民家里都好得多；但是还有很多家庭只能用家徒四壁来形容。而且由于生活条件较好的农户是村里不多的有见识的人，他们一般在村里掌握话语权，担当村干部，所以他们从国家的扶贫政策中获得的利益要比贫困家庭多。由于怀疑贫困农户的参与项目管理的能力和获取回报的可能，所以贫困人口不能参与扶贫项目和资金管理与使用，贫困差距被进一步拉大。

另外还必须要关注一下外出务工人员和搬入城市暂住人员的生存状况。由于户籍制度的限制，这些进入城市的农村人口只有极少数获得了城市户口，从而能够享受到国家对城镇人口的社保政策，而更多的则难以融入城市，他们在医疗、教育等方面享受不到与城市居民同样的待遇，成为了游离于农村的城市常住性的贫困人口。李实（2001）使用中国社会科学院经济研究所课题组的调查数据进行评估，发现城镇中流动人口的贫困发生率比城镇户籍人口的贫困发生率高出2倍以上。

最后贫困山村的文化教育状况也十分令人担心。在大茂山的走访中我们发现这里现在有机会接受高等教育的人即大学生极少，上高中的（包括职业高中）也很少，初中毕业的都不多，大多数的孩子都是初中中途辍学。而村里的成年人尤其是妇女读过书的更是少之又少，上过初中的已经是高文化水平了，多数是小学毕业或者只读过小学一二年级，四十岁以上的人口中文盲与半文盲居多。在“普九”阶段，为了减少民族地区和贫困地区文盲率，适应当地教育情况，国家这些地区推行的是标准低的“普六”即普及小学六年教育。随着现阶段贫困人口向中西部的集中，2002年中国农村极端贫困人口有83.5%集中在中西部地区，西部12省区共有1742万极端贫困人口，占全国农村极端贫困人口的61.8%（林万龙《部门发展与中国未来的扶贫：挑战与对策》），可想而知中国中西部的贫困地区的半文盲与文盲绝不在少数。但总的来看近些年来我们对贫困地

区的扫盲工作是不够的，很多具有劳动能力的妇女因为没有文化而只能在家呆着无事可做。文化水平的落后，也导致了当地人思想观念的保守性，山村里重男轻女观念没有到很好的改变，而且形成了一些不正确的发展观念。

三、扶贫策略探究

我国的扶贫工作已经到了一个发展的关键阶段，大量的研究数据表明，当极端贫困的发生率已经降至很低的水平时，经济增长就很难对贫困的减少发生作用，即经济增长对减贫的边际收效出现递减状态。我国的绝对贫困人口不论是按国内标准还是国际标准在数量上都是绝对减少的，而且按照国内标准中国现在的贫困发生率只有3%不到，而且我国的贫困人口越来越分散，所以对全国状况而言过去的那种单靠经济发展来时贫困人口大量减少的时代已经过去，当然在贫困人口集中的地区经济发展对减贫的作用还是比较明显的。

针对我国贫困的现状和出现的新的状况，我们的扶贫工作在坚持开发扶贫基础上，要保持一定的灵活性，坚持区别对待，因地制宜，注重在扶贫制度上的创新和突破。我认为我们的扶贫政策应当适当加强向以下方面的工作：

1．加快建立和完善城乡社会安全网络。也就是说针对那些没有劳动能力的或者部分丧失劳动能力的城乡贫困人口，主要是老人、残疾人、智障人员和孤儿，由国家财政出资供养起来，在自愿的基础上，可以把这些人适当的集中供养，这是财政完全可以承担得起来的，而且也必须这么做。对于那些有老人的贫困家庭，公共财政承担其养老任务，将会有利于降低养老型贫困的发生率，有利于开发式扶贫作用的发挥。

2．要加强对贫困人口的统计和监测，并进一步提高贫困的最低标准，可以建立动态的扶贫标准，使扶贫线增长同步或略高于物价增长水平。“中国农业大学根据他们在全国100个贫困重点村、按2003年的绝对贫困人口贫困标准线进行的参与式贫富排序结果(不同于统计的抽样调查，而是由村民根据年人均637元的贫困标准来回答在被调查的村子中，低于这个标准的贫困农户和人数有多少)，其贫困发生率在35% 之间，由此估计绝对贫困人口数量至少是目前政府公布数字的3-6倍，即7200万-1.4亿左右。如果考虑到贫困村确定中存在的问题，则实际贫困人口数量则还会增加”由此可见政府在对贫困人口的统计上有重大漏洞。另外虽然从2009年始，中国的绝对贫困标准和相对贫困标准已经合二为一，但是1167元的扶贫标准，也就是每人每天每餐1元的标准在现在经济和物价快速增长的中国依然显得很低。提高扶贫标准虽然会使贫困人口增加，但是在较高标准的贫困标

准下完成的扶贫相信将有利于返贫率的下降，实现真正正脱贫致富。

3．开发式扶贫主要是针对有劳动能力的贫困人口，要加强对这部分人口的人力资源的开发，尤其是占农村可劳动人口近一半的农村妇女在摆脱贫困方面的开发。在经济社会发展的现阶段，劳动对劳动者技能和素质的要求越来越高。因此，贫困乡村劳动力劳动技能和劳动素质的提高也就显得越来越紧迫。通过在大茂山的调查，可以看出的文盲和半文盲率很高尤，其是中年妇女。因此政府要进一步推动贫困地区的成人教育的发展，加强对这些人口的职业技能培训。妇女在很多家庭是一半的劳动力，对她们的开发将大大加快这些贫困家庭的脱贫。针对这些妇女，要在教育培训的基础上，给她们提供各种政策优惠，充分吸收国内外的经验，尤其是孟加拉的小额贷款模式。

4．放宽政策，使民间力量在扶贫方面发挥更大的作用。众所周知，公共效率没有私人效率高，政府效率没有民间效率高。而在我国，在扶贫方面，政府一直承担了扶贫的大部分任务，而民间扶贫只起辅助作用，民间扶贫力量发展缓慢。当然民间力量的发挥离不开党政的协调作用，但是民间在资金使用和监管上的高效。事实上我们可以看到中国青少年发展基金会组织的“希望工程”、中国儿童少年基金会组织的“春蕾计划”、中国扶贫基金会开展的“贫困农户自立工程”在推动贫困地区教育发展和扶贫上发挥着不可替代的作用，但是这是远远不够的。其实在我国经济社会发展的现阶段不乏有能力个人和企业，但是由于政策限制或者缺乏政策优惠很多民间力量不能发挥作用。另外，“民间扶贫有利于形成互助博爱的理念和热心公益的社会氛围，以推动扶贫目标的实现”（林万龙）。因此，政府应该加快制定政策法规促进民间扶贫力量发展。

5．加快促进城乡二元体制并轨，给予农民真正的国民待遇。依照世行的贫困线标准，中国的农村贫困人口依然占全国贫困人口的90％，城市居民中的贫困人口仅占全国总贫困人口的1％至3％。世行报告指出，尽管中国的农村地区更为贫困，但“整个国家高度分权化的财政体制却持续地偏向城市”。尽管“给予农民真正的国民待遇”已经喊了好多年了，但不能只停留在口头上。农村为中国城市的发展献出了很多资金的积累，“以城带乡”是城市必须承担的义务。农村人口在医疗、教育、养老上的长期的落后于城市。“凡是阻碍劳动从一种行业向另一种行业自由流动的东西，也同样会阻碍资本的自由流动”（《国富论》），因此要“给予农民真正的国民待遇”就必须打破

城乡二元体制。另外在农村要逐步建立和完善医疗和养老制度，尤其是贫困地区要加强医疗保障的力度，减少疾病型贫困的发生率。还有就是对于贫困家庭的上学子女，要进一步加强保障力度，不仅在义务教育阶段，在更高的教育阶段也要提供更多的保障，以保障贫困人口受教育的权利，提高贫困家庭下一代脱贫的能力，减少教育型贫困的发生率。

6．要吸收国际上扶贫的有益经验，完善现行的扶贫制度，争取在扶贫制度的创新上有大的突破。针对现在贫困人口大大减少，越来越分散的趋势，要进一步细化扶贫目标，由原来的以县为目标，细化到现在的以乡为目标、以村为目标，甚至把扶贫目标落实到农户。对有劳动能力的人口要坚持开发式扶贫，对于那些没有劳动能力的要以供养为主；对于由开发条件的地区，因地制宜，以挖掘当地生产潜力为主；对于没有开发条件的地区，则可以采取移民搬迁，易地扶贫的方法。

另外，在农村的发展过程中，以下两方面的必须给予一定的关注：

一方面是农村的生态和环境保护问题。在那些还没有发展起来的乡村地区，尤其是贫困山区，这些地方的生态环境还没有遭到人类活动的明显破坏，在发展的过程中必须坚持发展不破坏环境的原则。对于贫困的乡村当地人缺乏的是物质生活上的优质条件，简单的来说就是缺钱，而高品质的生态享受并不能弥补他们由于物质缺乏而导致的效用的减少量，即对他们来说物质对环境具有很高的替代率，因此这些地区也更有破坏性发展的强烈愿望。正如我在大茂山听一位村干部所说的：“只要能挣钱，怎么着都行”。的确，纵观世界各大国，包括我国的已经发展起来的地区，几乎全部都是走的“先污染后治理”的道路。但是这并不能成为未发展地区走“先污染后治理”道路的理由，事实上，发展地经验已经证明了这种道路的不可取性，有些环境的破坏是不可逆的，尤其是生态的破坏。这些地区的发展就必须坚持可持续发展的原则，坚持科学发展观的指导。要探索农村发展的多种途径，政府要加强环境监测，同时要为这些地区的发展承担一定的环境治理责任。

另一方面是给予农村的精神贫困一定关注。农民的精神生活实在太单调，尤其是实行家庭联产承包之后，农户各自为政，集体娱乐活动几乎在农村销声匿迹。电视机成为很多农户唯一的精神生活享受，在一些贫困地区甚至电视都看不上，有的是有电视但不舍得用电。“中国每年超过28.7万人死于自杀，200万人自杀未遂，中国每2分钟有1人自杀，其中90%的自杀发生在农村，农村的自杀率是城市的3倍，农

村老年人自杀率高于城市老人5倍”（文杰、曾榛的《中国自杀及自杀干预现状调查》）。虽然农村的高自杀率不全是由于农村精神生活单调造成的，但农村精神生活单调是导致农村高自杀率的一个重要原因。另外精神生活的单调，还导致赌博、迷信甚至邪教很容易占领农民的精神空间，造成部分农民的长期颓废，严重影响农村的和谐与发展。而我们现在针对农村的文化下乡活动力度是远不够的，因此要加大文化下乡活动力度，建立更为稳定和长效的文化下乡机制，建立并完善农村的文化娱乐场所，丰富农民的精神文化生活。