滨海新区防灾减灾评价指标及实施研究

滨海新区防灾减灾评价指标及实施研究

刘健于顺东

【摘要】本文基于灾害全过程管理思路，参考国际应急管理阶段划分理论，形成由6个系统、23项指标构成的指标体系。采用定性手段评价指标是否能够满足对滨海新区防灾减灾工作的刚性要求，是否能够通过指标分解落实得以有效实施管理；采用定量手段判断指标取值上是否体现国际先进，并指出滨海新区防灾减灾能力进一步提升的方向。最后通过指标分解实施，承接目标指标制定与实际工作安排，一方面保证指标的每个关键要素落实到相应责任主体，可操作、可考核；另一方面保证指标责任主体便于统计和监测每个指标的关键要素，实现对指标体系的还原评估与反馈修正。

【关键词】防灾减灾；评价指标体系；分解实施；滨海新区

“十一五”期间，我国自然灾害共造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。据民政部统计，1993年至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币，约占当年GDP2%左右，远高于发达国家0.5%左右的水平。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素，是“十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。

1．灾防形势与特点

1.1 新区灾防形势

滨海新区东临渤海湾，区域内地势低平，是海河、蓟运河、永定新河等多条河流的入海口，东部有绵延百余千米的海岸线，其地理位置决定了该地区受与水相关的灾害影响较大。近百年来滨海新区所在的区域发生了多次洪水及风暴潮灾害，20世纪初至今，共发生48次较大的洪涝灾害、26次较重的风暴潮灾害。同时由于滨海新区地处下降型海岸，成陆的原因主要是由于历史上河流和海洋的大量沉积物堆积的速度大于地质构造单元下降的速度。近代由于滨海新区人类活动的增加和城市化的进程，造成沉积物的来源大量减少，加之地下水超采，地面沉降灾害给城市发展造成了破坏。滨海新区工业迅速发展，尤其是近几十年内，大型工业企业集聚速度加快，不断有大量的重化工企业进驻滨海新区，而且临港经济区、南港工业区等新兴的填海区域内更是工业危险源集中的区域。这些企业一旦发生危险，不仅会带来巨量的经济损失，而且会给周边的人口密集区较大的安全压力，因此与工业企业分布有

关的工业风险也在研究考虑范围之内。

1.2 新区灾害防御新要求

滨海新区灾害防治工作历来重点关注人口密集地区的灾害防御，沿海、沿河及灾害频发且居住和商业区为传统的灾害防御重点区域。但随着滨海新区开发开发速度的不断加快、城市规模的扩大及城市功能的不断提升，出现了许多防灾减灾的新情况：“十一五”以来，滨海新区城市规模迅速增加，沿海经济发展迅速，大型工业企业向沿海聚集趋势明显，新兴的临港经济区、南港工业区不仅是工业危险源集中的区域，更是劳动人口密集区。如何保障这些填海区域的安全，设置合理的防灾设施以适应未来规划实施的需求，将是滨海新区未来防灾工作的重点方向之一。

从滨海新区现有的防灾减灾体系来看，尚属于防洪抗旱、气象减灾的单灾种应对模式，针对多灾种、巨灾风险防范体系建设，以及对灾害链的产生机制及应对措施还相对较弱；存在过度依赖灾害预测的问题，对于预报不了的自然灾害并没有显著应对效果，应急能力还相当薄弱；亟待建成一个整合政府、企业和社区减灾资源，形成集发展、减灾和风险转移为一体的防范模式。

滨海新区经过十八年的快速发展，城市规模迅速扩大，2010年常住人口达到248万人，生产总值突破5000亿元，固定资产投资额达到3353亿元。天津市第十次党代会提出了实施“一核双港、九区支撑、龙头带动”的滨海新区发展策略，进一步明确滨海新区龙头带动作用，新区社会经济地位的不断提升，给防灾减灾工作提出了新的更高要求。尤其是近几年滨海新区经济迅猛发展，原有的各类防灾设施存在发展滞后的情况，防灾减灾工作须研究新的发展形势、掌握新区经济人口发展动向，满足滨海新区未来发展要求。

1.3 灾险相关指标研究

国外在防灾减灾指标的研究方面已经积累了较为丰富的经验。如美国联邦紧急事务管理局（FEMA）与联邦紧急事务管理委员会（NEMA）联合开发了应急管理准备能力评估程序（Capability Assessment for Readiness CAR），通过应急管理工作中的13项管理职能、56个要素、209项属性和1014个指标构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急能力系统[1]；日本通过“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对应力评估检讨会”设定地方公共团体防灾能力的评价项目，讨论日本防灾能力及危机管理应急能力评估问题[2]。

而我国在城市防灾减灾管理方面，长期以来注重单项灾害管理，在整体性和系统性上存

在不足。近年来，城市灾害应急能力评价指标体系被越来越多的专家学者所关注。王绍玉[3]提出了包括灾害危险性评价、社会控制效能和城市灾害应急管理能力的城市灾害应急能力评价体系；邓云峰[4]提出了城市应急评估体系框架；铁永波[5]构建了城市灾害应急能力评价指标体系。这些研究从专家的角度建立指标体系，评价城市灾害应急能力；史培军构建了反映城市承灾体的综合城市化水平指标，并研究了不同城市综合风险水平及脆弱性水平[6]；何川等对联合国救灾组织的UNDRO等6个应用较为广泛的灾害风险评估模型进行了系统总结，分析了风险评估的基本流程、方法及要点[7]。但由于城市的灾害防御特点各有不同，建立一套针对滨海新区防灾减灾能力的评价指标体系，供城市管理部门进行自我评价、反馈与修正，是非常必要的。

2．指标体系及其评价

2.1 指标体系构建

滨海新区防灾减灾指标体系应能落实国家、天津市、滨海新区各层面防灾减灾法律法规与政策要求，注重链灾影响，突出新区特色，体现新区防灾减灾侧重。

根据《中华人民共和国突发事件应对法》对于灾害全过程管理的阶段划分，参考国际应急管理阶段划分理论，将指标体系划分为灾害测报演练、救灾资源储备、灾险防御设施、应急救治避难、应急生命援助与灾后恢复重建6个系统，并据此形成相应指标框架，将各项目标最终转化为可量化、可测度、可评价的具体指标，并在各系统中突出新区特色，参见图1。

图1 评价指标体系构建