论公益诉讼程序——防止滥诉的探讨

章重在讨论如何 防止公 益诉 讼 中的滥诉 ， 借鉴 国外的经验 ， 探 索 出能够对我 国适 用的建议 。 关键词 ： 公益诉讼 ； 诉讼模 式 ； 诉讼前 置程序
ｄ ｏ ｉ ： １ ０ ． ３ ９ ６ ９ ／ ｊ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ６—８ ５ ５ ４ ． ２ ０ １ ３ ． ０ ３ ． Ｏ ９ ４
１ 公 益 诉讼 的概 述 公 益 诉 讼 的概 念 有 广 义 和 狭 义 之 分 。广 义 指 国 家 机 关 、
公民、 法人及 一切非 法人组 织 为维 护公共 利益 以 自己 的名 义 提起的诉讼 ； 狭义指 国家机 关 为维护 公共 利益 以 国家名 义提 起的诉讼［ １ ｌ 。 我国民事公益诉 讼类 似 于团体 诉讼 ， 指有 权利 能力 的公 益团体 ， 基于 团体法 人 自己的 实体权 利 ， 依 照法 律规 定 ， 就他 人违反特定禁止性规定 的行 为或无效 行为请求 法院命令 该他 人终止或撤 回其行 为的特别诉讼 制度＿ ２ ｊ 。能够 作为提 起公 益 诉 讼原告资格 的社会 团体 需要 具备 的 自身条件 ， 在 我 国可 以 参照《 公 司法 》 对法人 的规定 ， 即具有提起诉 讼 的经济 能力 ， 有 定数 目的成 员 ， 所能够代 表的利益具 有普遍性 。我 国新《 民 事诉讼法》 第５ ５条规 定 ： “ 对 污染环 境 、 侵 害众 多 消费者 合 法 权益等损害社会 公共 利益 的行 为 ， 法律规 定 的机关 和有 关组 织可 以向人 民法 院提起诉讼 。 ” 确定 了公益诉讼 的主体 为法 定 机关和有关组 织 ， 并没 有将 公 民个人 纳入 。这 是 基于 社会 现 状的考虑 ， 公 民个人在诉讼 费用问题 、 举证证 明能力 问题 等方 面 欠 缺 。机 关 和组 织 具 有 一 定 的 人 财 物 力 ， 能 够 更 好 地 发 挥 公益诉讼 的职能。
一
在 规 定 期 限 内答 复 或 处 理 不 符 合 法 律 规 定 的 ， 原 告 才 能 行 使 诉讼权利 ， 寻求司法救济ｌ ３ Ｊ 。如美 国规 定 ， 公 民个 人提起 诉讼 前， 需要将诉状 密封后送交美 国管理 相关领域 的政府 机关 ， 收 到起诉 状的政府机关 ， 应该 在 收到后 ６ ０天 内， 决定 是否起诉 。 公 民在政府机关拒绝参 与诉讼后 ， 可 以 自行起诉 。可见 ， 实施 前置程序 的 目的是通 过事先 经 过有关 机关 的 审查 ， 对 民事公 益诉讼进行监控 以防止滥诉。 两种模式相 比较 ， 直接 诉讼 方 式最 大 的优点 是便 民。前
２． ３ 诉 讼 公 开
２ 如 何 防 止 滥 诉 诉 讼 程 序 的 规 定 对 于 公 益 诉 讼 制 度 的适 用 有 着 非 常 重 要
的影 响。过 于宽松 ， 将导致滥诉 ， 仅 浪费 国家 司法资源 还浪 费人才物 力。过于严 谨 ， 将会 使得 公益诉 讼 制度 流 于法律 规 定 的形式 。下文将探讨一些解决措施 ： ２ ． １ 将提起诉讼 的社 会 团体事先 归类 我国公益 诉讼 的提起主体 只有 法律规定 的机关 和有关 组 织两类 。法律规定 的机关 ， 大 多倾 向 为以检 察 院为代 表 的 国 家机 关。其具有一 定的公 信力 ， 对 其起诉 范围 可 以不 加 以 限 制。 对于有关 组织 ， 例如 ， 环 境保 护 和消 费者 保 护组 织 ， 在发 生公 益诉讼 时能 够 提起诉讼 。但是 ， 每个组 织 所代表 的利 益 方向和知晓 的信 息不 同 ， 如果将 他们 在起 诉范 围上 不加 以 区 分， 将会 因各 自能力范围 的有 限影 响证据 的收集 ， 出现 举证 不 能， 最后 不仅 浪费资源还使得保 护 目的不能 实现。对此 ， 德 国 在实体方面 明确 规定了提起公益 诉讼的范 围和条 件 。在单 行 法的规定 上注意辨别各个社会 团体所代表 的利益群 体利益 范 围来确定 其起 诉资 格 ， 从 而避 免 因盲 目而不 加选 择 的赋予 社 会 团体诉讼 资格 ， 导致滥 诉和重复起诉 ， 以实 现保 护社会公 共 利 益 的 目的 。 ２ ． ２ 行 政 审 查前 置程 序 在诉讼 中审查起诉模 式分为直接 起诉和前 置审查 起诉 两 种 。我 国 民事 诉 讼 程 序 ， 采 取 的是 直 接 诉 讼 ， 即 利 害 关 系 人 在 自己 的 利 益 受 损 或 者 相 关 人 员 在 公 共 利 益 受 损 的 时 候 ， 可 以 寻求 司法救济程序 ， 直接向法院提起诉 讼 ， 不需要 经过 任何前 置批 准 程 序 。 前置审查模式指 诉讼 原告 在 向法 院提起 诉讼 之前 ， 应首 先 对 不 法 行 为 向有 关 行 政 机 关 举 报 或 投 诉 。如 果 有 关 部 门未
技 术 与 市 场
第２ ０ 卷第 ３ 期２ ０１ ３ 年
专 题 研 究
ห้องสมุดไป่ตู้
论 公 益 诉 讼 程 序
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防止滥 诉 的探 讨
彭 娟
（ 四 川大 学 法学 院 ， 四川 成都
摘
６ １ １ ３ ０ ０ ０ ）
要： 公 益诉讼 不 同于一般诉讼 ， 在 诉讼程序上都有 自身的特殊 性。适 用于一般 民事诉讼 程序将 引发 一些 滥诉。文
置程序总体 上讲 ， 程序麻烦 ， 手续较 多 。但是 ， 在 防止 滥诉 、 有 效行使诉权 和节 约社会成本方面 有突 出贡献。我 国在模式 选 择上 ， 可 以根据不 同情 况 ， 分 别采 取不 同 的诉讼 模式 ， 在起诉 阶段 ， 向有关行政部 门投诉 是提起公 益诉 讼 的必经程 序 ； 凡 不 涉及 国家机关行政执法 的， 可以采取直接诉讼模式Ｌ ４ Ｊ 。
公益诉讼 中受 损害 的是 不特 定 多数 人。然 而 ， 我 国新 民 事诉讼法 中只是 将提 起诉 讼 的资格 赋予 了机关 和组 织 ， 排 除 了个人 。可见 ， 我 国公益诉讼重 在保 护公 共利益 ， 而 非只是保 护提起诉讼人 的私人利益。通过使违 法者承担 高额 的违法 成 本， 而非要求其 向受害 者支付损 害赔偿 ， 源头上减 少危害 公 共 利益现象的发生 。 但是， 公益诉讼 在没有被监管下 ， 很容 易被提起 诉讼 的组 织利用 ， 成为其谋 取 利益 的舞 台 ， 引发滥 诉 ， 导致 公 共利益 的 损失 。对此 ， 我们 可 以借鉴美 国的“ 诉讼 公开 ” 政 策。 即诉 讼 的过程 及结果 ， 原告 、 被 告和 律师在 诉讼 中的得 失等 内容 ， 都 要向社会公开 。为 了更 好 的公开 ， 法 院和立 法 者应 该设 计更 为方便的获取信 息 的途径 ， 这 种 内容详实 的信 息公 开将 会 给 公众一个没有偏见 的信 息来源ｌ ５ Ｊ 。