我国通用航空安全监管问题研究_陈农田

CHEN Nong-tian，ZHOU Chang-chun，TAN Xin
（ Aviation Engineering Institute，Civil Aviation Flight University of China，Guanghan 618307，China）
Abstract： General aviation is important as the air transport aviation in the aviation development，and the continued safety of civil aviation also includes general aviation safety． With the further opening of low-altitude airspace，more and more enterprises enter the field of general aviation market，general aviation safety supervision faces with increasing pressure． The safety supervision of problems Chinese general aviation in China were based on the analysis of the current development trend and the faced supervision pressure of Chinese general aviation safety，and from three levels of the supervision agencies，models and methods the general aviation safety supervision system was discussed in depth． The establishment of supervision regulations，improvement of professional supervision teams and strengthening the general aviation the initial and continuing safety supervision will provide bedrock for general aviation safety supervision． Key words： general aviation； safety supervision； discussion
第3 期
中国安全生产科学技术
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3. 3 转变监管方式 随着通用航空产业市场的快速发展，大量的通
用航空 产 业 出 现。转 变 安 全 监 管 传 统 方 式，采 取 “监察、指导、服务”的闭环式监管方法，加强通用航 空事先预防与风险分析，制订有效的措施才能实现 通用航空的安全控制与管理，实现通用航空持续安 全的目标。
目前，我国民航监管机构重视的是事前监管即 进入监管，对于监管对象进入市场以后的运营和市 场中的行为监管不力，造成监管重心偏移，在监管中 出现了“重许可，轻日常管理； 重符合规章性监管， 轻真实性监管； 重事后处罚，轻事前引导和事中跟 踪”等现象。
监管工作中存在的随意执法、选择执法和裁量 不规范等现象，不仅削弱了监管机构的权威性，更破 坏了通用航空的监管环境［5］。 2. 3 通航安全监管专业队伍及培训不足
第8卷 第3期 2012 年 3 月
wk.baidu.com
中国安全生产科学技术 Journal of Safety Science and Technology
文章编号： 1673 － 193X（2012） － 03 － 0198 － 04
Vol． 8 No． 3 Mar． 2012
我国通用航空安全监管问题研究
陈农田，周长春，谭 鑫
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中国安全生产科学技术
第8 卷
3 我国通用航空安全监管思路探讨
3. 1 通航安全监管机构 按照政企分开，转变职能、加强监管、保证安全
的目标，我国建立起了与民航事业发展相适应的民 用航空地 区 行 政 管 理 机 构［6］。 实 行 中 国 民 航 局 和 中国民航地 区 管 理 局 两 级 行 政 管 理 体 制，即“两 级 政府”（ 如图 2） 。“三级管理”则是指民航局、民航 地区管理局及派出机构地区民航安全监督管理局共 同组成并实施的安全监管体系。
通过系列监察活动，掌握和了解企事业单位的 安全生产状况，还能够发现国家、民航局的法律、法 规、规章、标 准 是 否 在 运 行 中 得 到 彻 底 的 贯 彻 和 落 实［9］。行业政府要通过指导的方式，督促企业积极 发挥安全生产管理的核心作用，开展公司企业安全 目标控制，采 取 合 理 有 效 的 安 全 措 施 组 织 生 产 运 行［10］。帮助通用航空企业协调、解决安全问题。从 这个角度讲，安全监管也就是“服务”。
图 1 2005 － 2020 我国通用航空飞机机型需求预测
1. 2 通用航空面临的安全监管压力 近年来，我国通用航空作业量年平均增长速度
超过 11% ，2006 年通用航空飞行总量达到近 10 万 小时，创历史最高水平。
随着我国私人飞机的数量不断攀升，未经审批 私自飞行的“黑飞”现象越来越多。例如： 浙江省萧 山机场 7 月 7 日晚间，一架未经批准正在降落的私 人飞机因为“黑飞”而导致机场临时关闭一个小时， 18 架次航班受到影响［3］。我国通用航空的整体实 力和安全水平和安全状况、监管能力与通用航空发 达国家相比，差距十分明显。
（ 中国民航飞行学院航空工程学院，广汉 618307）
摘 要：通用航空与运输航空是民航发展的两翼，民用航空的持续安全也包含通用航空的安全。
随着低空空域的进一步开放，越来越多企事业进入通用航空市场领域，通用航空面临安全监管压
力越来越大。论文在分析当前我国通用航空发展的趋势及面临的安全压力基础上，分析总结我国
通用航空安全监管存在的问题，重点从监管机构、模式以及方式三层面深入探讨我国通用航空安
全监管体系，指出完善通航安全监管法规体系和专业监管队伍建设，加强通用航空初始与持续安
全监管，改善监管传统模式的通用航空安全监管思路。
关键词：通用航空； 安全监管； 探讨
中图分类号：X924
文献标识码：A
Discussion on safety supervision of civil general aviation
伴随着低空空域的开放，必须要严格通航准入 初始审批监管、运行持续安全监督，构建一套完整的 通航安全监管体系。 3. 2. 1 初始安全监管
通用航空企业准入必须要完全满足国家及民航 局的企业运行审定，包括基本的运营许可证及运营 规范安全许可证。其中安全审批许可证审核内容至 少应涵盖拟成立企业的主营业务、资质审查、运行文 件及安全设备。
2 我国通用航空安全监管存在的问题
由于一直以来，我国通用航空没有得到足够重 视，通用航空的发展跟运输航空相比较而言存在较 大差距，通用航空安全监管依附于运输航空体系，自 身监管体系不完善，安全监管存在诸多问题。 2. 1 通用航空监管法律体系不健全
由于在我国通用航空在很长一段时间内没有得 到足够的重视和发展。通用航空的法规和标准体系 滞后，适合于通用航空的飞行标准和飞机适航法规 不健全［4］。此外，通用航空现有许多法规体系中依 然存在大多数通航管理规定是以红头文件的形式制 定，不成体系，不利于实施，现行许多规章或是和运 输航空管理混在一起，或是参照运输航空管理缺乏 单独针对通用航空特点的内容，不利于通用航空的 安全监管。 2. 2 通用航空安全监管方式不规范
在民航监管人员素质方面，由于在民航改革时， 大量专业技术人员从航空公司和机场被抽调充实到 民航监管工作的第一线，由于其长期从事企业具体 的技术工作，对民航有关的法律、法规、规章及标准 体系总体不够熟悉，缺乏从事安全监管和综合执法 的基本经验。同时，民航监管部门在改革后没有及 时在监察员中全面地开展有针对性的监管培训工 作，从而导致部分监察员工作在实践中表现出监管 不专业，监管不到位。
第3 期
中国安全生产科学技术
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用发展趋势以及面临的安全监管压力形势下，分析 了当前我国通用航空安全监管存在的问题，从安全 监管机构、监管模式及监管方式角度对加强我国通 用航空安全监管进行了探讨。
1 通用航空安全概况
1. 1 通用航空未来发展 通用航空是指使用航空器从事公共航空运输以
外的民用 航 空 活 动［1］。 包 括 从 事 工 业、农 业、林 业 和建筑业的作业飞行，以及卫生、抢险救灾、气象探 测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面 的飞行活动，与公共运输航空一道组成民用航空的 两翼，是民用航空的重要组成部分。在中国经济长 期发展的大环境下，通用航空得到前所未有的发展。 据有关的预测（ 如图 1） ［2］，通用航空业都有较大的 增长。
（ 1） 主营业业务 通航主营业务是从事工业还是农业、文化教育 等，对于评估与控制风险，有助于把握安全监管内容 和监管力度。 （ 2） 人员资质审核 在通用航空市场准入方面，要对拟成立的通用 航空企业的主要管理人员的资质进行审查。在运行 操作人员上，严格审查学习培训记录真实可信度，考 核其是否胜任当前工作。 （ 3） 运行文件安全设备 在通用航空市场准入方面，严格其有关运行的 规章文件是否齐全，对于安全运行方面的设备是否 投入，验证其可靠性。 3. 2. 2 持续安全监管 针对通用航空运行的持续监管，在应结合日常 监察、专项监察和综合监察方式，重点检查运行过程 是否按照规章程序、发现和排查运行过程中风险。 通过立法和运行监察员的严格执法，确保各通 用航空企业落实安全责任、规范运行。拟定通用航 空飞行标准及管理规章制度，对通用航空航空器的 运营人（ 含在国内的外国运营人） 实施运行合格审 定和持续监督检查，编制运行监察员手册，建立监察 员档案系统，开 展 公 司 监 督 人 员 绩 效 考 核，逐 步 建 立、完善运行科学监察系统［7］。 完善通用航空安全监督系统，拟定通用航空安 全政策和规章制度，组织、协调通航行业系统安全管 理，管理和监督检查航空安全工作，组织航空事故调 查，收集、分析、发布航空安全信息，发布航空安全指 令，指导通航安全教育和安全文化建设，指导安全科 学技术和安全管理研究工作。制定通用航空安全信 息规范和信息报告程序。在强制性、自愿性和保密 性的基础上，全面收集和利用安全信息资源。 制定通用航空航空器维修政策、法规、标准、程 序，对承修在中国注册航空器的维修机构进行合格 审定及持续监督，对通用航空器维修人员进行资格 和执照管 理［8］。 收 集 通 用 航 空 器 使 用 困 难 报 告 及 有关信息，审批通用航空器维修方案、可靠性方案， 制定特殊装机设备运行要求并进行符合性检查。
0 引言
2010 年国务院、中央军委批准了《低空空域改 革指导意见》。意味着市场期待已久的低空空域开 放有望正式破冰，作为战略性新兴产业重要组成部
收稿日期： 2011 － 10 － 17
分的通用航空业有望成为“新兴增长点”，大量的民 间资本将大量涌向通用航空领域，带动超万亿的市 场规模及整个产业链的十年黄金发展期。
图 2 我国民航安全监管组织体系及功能结构
作为通用航空安全监管机构，要加快建立和健 全通用航空准入与运行的安全监管法规体系，要求 各通用航空企业建立内部安全监管规章制度和程 序。从通用航空国家行政机构层面加大专业通用航 空安全监管队伍建设和培训建设。明确对通用航空 监察员的录用资格与培训有明确的要求和规定，实 现安全监管员监管年度监察工作计划和要求信息跟 踪，掌握监察员的实际工作情况。 3. 2 全程监管模式
近年来，我国通用航空保持了稳步发展的态势。 但是，我国通用航空的整体实力和安全水平和安全 状况、监管能力与通用航空发达国家相比，存在较大 差距，通用航空领域快速发展，我国私人飞机的数量 不断攀升，未 经 审 批 的“黑 飞 ”现 象 越 来 越 多，通 用 航空安全监管面临的压力加大。本文在把握我国通