涉农用地犯罪特点及防控对策分析法制与社会.doc

涉农用地犯罪特点及防控对策分析，法制与社会，《法制与社会》摘要近几年来，涉农用地犯罪案件逐年上升，农村土地被非法占用、违规开发现象严重。

本文以北京市近几年出现的案件为例，分析此类犯罪的特点、成因，并提出社会管理防控对策。

关键词非法占用农用地土地使用权一、涉农用地犯罪案件特点1.村集体及村干部参与其中，助长此类犯罪频发。

一方面，村干部为给村里增收，通过召开村民代表会议的方式，以集体名义，将土地转租他人。

在转租过程中，片面追求眼前经济利益，放任承租人对土地进行掠夺式开发，甚至给予承租人帮助。

另一方面，本村村民将土地外租他人，村干部发现其违背土地用途使用土地时，采取默许的态度，主动行使监管职责的积极性低。

《土地承包法》规定，发包人具有监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地的权利。

照理说，村集体是监督承包方是否按照土地用途利用土地的第一责任人，但现实中，由于种种原因，村集体对这类行为视而不见，助长了承包人铤而走险，也使上级部门发现违规行为的时间滞后，增加了后期的治理难度和成本。

2.参与主体类型众多，“放任型”“提供便利型”参与者受处罚比例低。

参与主体类型包括村集体和村干部、村民、投资者、开发者、购房人和租户等。

其中，行政和司法机关主要针对“积极作为型”主体执法，鲜有处罚“放任型”、“提供便利型”主体。

3.法院判决轻刑化较为明显。

非法转让、倒卖土地使用权罪，按犯罪情节是否严重，分为三年以下有期徒刑、拘役和三年至七年有期徒刑两个量刑幅度。

非法占用农用地罪法定刑为五年以下有期徒刑。

但在多数案件中，被告人所判刑罚为三年有期徒刑以下，且相当一部分被适用了缓刑。

我们认为，除一般的法定从轻情节外，法院判决时还考虑了如下因素：一是集体行为弱化了单个行为人的主观恶性和社会危害性。

二是上级指令弱化了行为的可罚性。

保护耕地是我国的基本国策。

由于土地系不可再生资源，系最基本的生产和生活资料，一旦被破坏，难以恢复。

并且，我国人均耕地量本来就低于世界平均水平，因此，应当对破坏耕地的行为严惩不贷，法院所判刑罚整体偏轻。

4.相关渎职、贪贿类犯罪案发率低。

原因有：一是贪贿、渎职类犯罪隐蔽性高，尤其是渎职犯罪多发生在职务活动中，行为人往往了解相关政策，很容易规避法律。

二是侦查机关已经为本案的侦破耗费了大量人力物力，在首要目标是侦破本案的前提下，彻查串案的精力和意识减弱。

三是滥用职权类犯罪难以与正当职务行为相区分，尤其是侵犯土地类犯罪行为，往往还涉及到区域经济发展政策，行为人究竟是为了发展经济的激进之举，还是滥用职权难以把握尺度。

实践对于此类犯罪会考量到政策因素，即使定罪，处罚也极轻。

5.侵占农用地用于违规建设小产权房现象突出。

侵占农用地建设小产权房不仅侵占了珍贵的土地资源，而且还扰乱了房地产市场秩序，减少了国家的税收收入，另外由于小产权房不受物权法保护，因房屋质量问题、地下管网问题、物业问题以及拆迁款补偿等问题，购买者与开发商、村集体易产生矛盾纠纷，后患无穷，影响社会稳定。

二、涉农用地犯罪原因分析1.利益驱动是行为人铤而走险的根本原因。

招商引资指标促使基层政府负责人为政绩犯险。

而且，非农业开发所获利益远远大于农业种植所得，促使村集体及村民为逐利而触犯刑律。

由于生产农产品周期长且获利低，非农业开发往往收益大且资金回收快，村集体为了尽快增加村集体和村民收入，自行或默许村民将土地用于非农业开发。

除利益驱使外，有的行为人还有利用土地总比荒着好的心理。

2.“先上车、后补票”的办事方式以及“法不责众”、“罚款了事”等心理支撑行为人明知违规操作仍然一意孤行。

法律并不禁止农村土地承包经营权的流转，而是规定若将农用地变为建设用地，首先要经过相关部门审批。

一些人看到周围村落有此行为，在“法不责众”、“罚款了事”心理影响下，先斩后奏，以“先上车、后补票”的办事方式，先施工建设，再试图补办手续。

在最后手续办不下来时，工程变成了违章工程，东窗事发。

3.土地性质未予以公示，难以认定行为人主观明知。

虽然《土地承包法》要求土地承包经营权流转时需要在合同上注明土地性质，但是现实中难以完全做到。

这导致行为人在受查处时，往往辩称自己不知土地为农用地，试图逃避法律制裁。

虽然司法机关通过他人证言以及行为人的现实表现可以去推断其主观明知，但由于土地性质往往与土地的现实使用状态不符，司法认定常出现困难。

虽然在某些区县，村干部的培训手册上明示了土地规划，村干部也需要在土地使用性质上签订责任状，但除了村干部以外，村民尤其是外村人，难以直接从土地现实状态中得知土地实际性质，从而致使行为人误信宣传掉入骗局，也使司法机关认定其主观明知难度增加。

4.监管部门监督力度薄弱，难以及时制止违法行为。

一是村集体组织积极监督和主动监督意识缺乏。

村集体组织作为直接监督土地利用用途的主体，很少积极发挥这一职能，造成这一层面的监督虚化。

一方面，村集体组织受利益驱使，默许本村村民违背土地利用规划对外转租，在发现违法行为后，只是进行一些劝告，很少积极上报主管部门，有的村集体组织甚至直接参与违法犯罪活动;另一方面，村集体组织对于本村土地流转情况不主动了解，不主动监督，有的比执法部门还要晚知晓，更甭提要求其发挥监督作用了。

二是部分监管部门受权限限制，执法缺乏强制力，导致强制查处时间拖后，查处效果大打折扣。

如镇政府城建部门发现违法占地行为，但镇政府没有强制执法权限，因此，只能以约谈违法行为负责人、发放停工和自行拆除通知书的形式要求停止违法行为。

这些查处手段不具有强制执行力，难以及时制止违法行为。

直至区县国土资源部门介入，乃至申请法院强制执行罚款或者强拆时，执法目的才得以实现。

而此时土地资源已经受到极大损害，查处效果大打折扣。

三是监管部门查处手段单一，监管效果不佳。

监管部门的早期查处行为多为约谈负责人以及向其发放停工通知书的形式，这些方式将监督对象锁定在一个极小的范围内，忽略从其他途径制止违法行为。

如有的案件中，镇政府多次约谈被告人，但是却从来没有约谈开发商，也没有在第一时间到施工现场以张贴通知书等形式叫停。

工程开工时间越长，投入资金越多，施工方便很难主动停工。

如果前期查处不及时有效，将给后期拆迁整顿工作带来更大难度。

四是监管部门部分负责人员玩忽职守，人为阻止查处工作继续进行。

5.小产权房交易三方利益的实现方式同一，使小产权房屡禁不止。

一是城乡二元土地市场下，农村土地价格相比城市土地价格有极大优势，无力购买城市房地产的消费者转而购买小产权房以缓解无房居住的困境。

二是相对于国有土地高额的土地出让金，开发商只需支付较少费用，便可获得土地开发权。

高额利润促使开发商积极拿地。

三是传统的农业生产模式收入低、投入大，村集体为了带领村民快速致富，从土地中找财政收入。

三者虽目标不同，但实现方式一致，产生了繁荣的小产权房市场。

三、防控对策与建议（一）明晰土地性质，确定土地权属，为农村土地规范流转提供制度保障1.国土部门应尽快完成土地承包经营权、农村集体土地所有权和建设用地使用权确权登记颁证工作，以明晰土地性质和土地权属，确保在流转过程中，合同各方对流转土地性质和用途有明确认识。

流转过程有据可查，不仅有利于司法机关查办案件，也能够促使合同各方尽谨慎交易义务，在法律法规允许的范围内开展活动。

2.在没有土地权属确权的地区，乡镇基层政府应继续将土地保护责任制度落实到村，在每个村干部新上任时，应安排学习土地保护相关文件，并签署责任状，政府部门予以备案。

3.国土资源主管部门继续推进土地登记资料公开查询工作，规范查询程序。

除提供纸质查询外，有条件的地方实行信息化查询、异地查询。

将农村土地登记资料公开工作落实到乡、镇、村，供本村村民及外村人查阅。

（二）及时有效执法，将违法活动制止在萌芽状态1.落实国土资源管理“信息员”制度，基层政府在每村村干部中确立一名信息员，负责监督本村土地使用情况，并签署责任状，做到有问题早发现，早制止，早汇报，早处理。

2.针对侵犯土地类犯罪不予强停难停的特点，基层政府应建立以日为期限的执法时限制度和定期复查制度，定期巡查，定期复查，一经发现违法占地行为，立即上报土地部门和国土资源部门，行为人在规定工作日不予拆除整改的，应立即申请国土资源部门介入调查，必要时申请法院强制执行拆除程序。

3.基层政府开展多管齐下的执法监督方式，比如下发违法通知书、停建通知书，可以同时抄送村委会干部、信息员、施工方;建议电力和市政公用企业不得通电、通水、通气等;在施工场地、售楼处门口树立告知牌等，以避免不明真相的群众购买或承租房屋。

（三）严肃查处土地类犯罪，以“疏而不漏”的法网打碎行为人企图规避法律的侥幸心理1.公安与国土部门应建立行刑衔接工作机制，建立健全联席会议、案件咨询等制度，及时会商复杂、疑难案件，研究解决衔接工作中的问题。

完善立案协助、调查取证、协助执行及应急联动工作机制，形成打击合力，增强打击效果。

在保密的前提下，可共享土地违法信息，达到刑事立案标准的，一律予以刑事立案，杜绝部分案件通过“以罚代刑”仅获得行政处理，从而遏制行为人“罚款了事”的侥幸心理。

2.公安与检察机关反贪、反渎部门应建立涉土地犯罪案件侦查工作衔接机制，在工作中发现涉嫌渎职、贪贿线索的，公安机关应及时与检察机关沟通，必要时予以移送。

3.监察部门加大行政监察和问责力度，对因履职不力导致本区域类案频发的，严肃追究当地政府负责人和监管部门的责任。

4.司法机关准确把握、正确理解土地犯罪构成要件，克服可参照类案少、行政政策陌生、法律规定笼统的困难，准确认定犯罪事实和定罪量刑。

（四）司法机关应充分认识到土地犯罪的社会危害性，从重把握此类犯罪的刑罚土地犯罪轻刑化有其客观原因，但是我们应当重视土地做为不可再生资源的特殊属性。

审判机关在审判中应重视罚金刑的运用，实现罚当其罪;公诉机关应充分发挥量刑建议的作用，对此类案件建议法院从重处罚，并且发挥好法律监督的作用，通过在个案中提出适当的量刑建议以及抗诉等方式，促使法院作出罪责刑相适应的判决。

（五）加快诚信体系建设，推进建筑企业诚信守法信息共享和公开制度，引导建筑企业增强守法意识建立建筑企业和个体施工队诚信档案，记录有关身份信息和信用信息，推进信用信息系统互联互通，实现信息共享和公开。

将违建的施工单位和个人纳入“黑名单”，鼓励银行等金融机构将企业诚信状况与银行授信挂钩，引导施工企业和个体施工队增强守法意识，提高其违法成本。

（六）加大法治宣传力度，着力普及土地管理政策法规常识，以案释法县区政府组织国土部门、公安机关和检察机关加强协作，选取典型案例，利用电视、广播、报刊、网络、设宣传牌、现场宣讲等传播方式，向广大群众尤其是一线的乡镇干部、村干部、村民释法、明法，打破其“法不责众”心理。