公共管理政策论文

浅议公共管理政策

摘要：随着我国社会经济的迅速发展，对政府职能的作用也不断提出新的要求，特别是我国加入wto以来，政府行为必须符合国际惯例，因此我国政府职能必须迅速转变，以适应新的形势和要求。本文主要介绍市场经济中政府究竟怎样管理企业的问题，在现代市场经济中，政府部门的经济职能，除了主要的实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造能让企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

关键词：市场经济政府公共政策公共管理

0 引言

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题，既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

1 政府在市场经济中的作用

政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完

善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的，有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件)；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件)；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金；政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。

2 公共管理和公共政策是政府部门调节市场的重要职能

市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共管理和公共政策，需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。

2.1 调节经营消费相关的市场机制

经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病，各国政府一般采取授权代理人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费

需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。

政府直接管理公用事业和公共产业，承担其资源配置，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施)，积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门)，优先满足社会目标，较少体现盈利目标。

2.2 构筑法律基础，间接管理为主，完善企业发展环境

规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为。其次加强对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。同时注意发挥市场中介机构的作用。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”方式提出对策方案。

2.3 政府部门不管一般企业的经营管理活动

公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企

业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩序；甚至由于官僚主义和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”。

3 政府在公共管理中干预方式和规制改革

传统的经济规制在很多情况下可能破坏市场经济的效率。首先，规制所造成的文山会海和旷日持久的法律程序耗费了巨大资源；其次，对价格的干预扭曲了价格信号，使消费者作出错误的购买决策而不能实现效用最大化；第三，规制一方面不许企业取得超额利润，另一方面却没有提供一种激励使企业提高效率，不如市场机制使企业随时可能得到奖励或受到惩罚。

作为公共管理重要内容的政府直接管理公用事业和公共产业(我们将另文叙述)是政府调节市场的一个手段，与经济规制及其改革直接相关。因为市场经济要尽量发挥市场对资源配置的基础作用，在市场机制逐步完善的过程中就要尽量减少行政干预；况且各国政府都面临着财政负担过重的问题，既要尽量减轻财政负担，又要把有限的公共财政用到国计民生的重要部门和新兴产业领域。所以各国政府机构随着减少行政干预而精简，全资公营企事业的数量随着经济规制改革而减少，规制改革伴随着行政改革和企业改革。

4 我国建立市场经济体制公共管理政策

4.1 尽快解决政企不分、政资不分、产权模糊的历史遗留问题

要以国家利益为重，对国有资产按分级所有的原则合理规划，分清中央政府和地方政府的产权、财权和事权。改革开放以来逐步触及到的计划体制遗留下来的政企不分、政资不分、国有企业产权关系模糊等深层矛盾已经成为深化企业改革的瓶颈。应由国务院综合行使国有资本所有者职能，设立由全国人大任命的国有资产管理部门集中管理国有资产的存量、投资、补贴和收益，其资产管理与资本运营直接与国家财政预算体系挂钩，依据财政预算能力进行结构调整，合理布局和分类管理。并由政府有关部门协同对国有独资企业进行业务指导和严厉监督，以改变国有资产条块分割而又经营责任不清的状况。明确界定和维护企业的财产权是市场经济有效运作和政府有效干预的基本前提。

4.2 抓紧推进符合市场经济的政府部门职能转换和行政体制改革

下决心精简行政机构，合并重叠职能。这是实施政企分开、做到精干高效、减轻财政负担，提高公务员素质的必要措施。经济综合部门要改组为宏观调控和协调制定公共政策的部门，专业经济部门经过压缩和调整，认真实施公共管理而退出对企业经营的直接干预。对社会主义市场经济中的公共政策要做出长远规划，制定现阶段促进竞争和防止垄断、适度的经济规制和社会规制、培育新兴产业技术和对企业服务、指导、鼓励和扶植的政策，研究和掌握公共管理在市场经济初级阶段调节市场活动的范围、层次、力度和方法。还要健全市场中介机构，规范中介行为。抓住有利时机，建立起社