我国农村基层治理的路径选择_以浙沪典型治理模式考察对象为例_詹强

当前我国社会结构城乡二元分化加剧，再加上城镇化的大力推进,进一步激化了城乡结构性矛盾和利益冲突。这对农村基层社会治理模式创新以及我国国家治理能力现代化提出了严峻挑战。然而，“唯一的不变是变化”。综合《社区建设指导意见》和《城乡社区协商意见》来看，当前农村社区建设应以村民自治为基础，调动各方力量以民主协商的方式，实现多元共治的基层治理格局。在面临新的挑战和问题时，改变原有农村地区以村委会为“行政”中心的治理模式，替之以多元化主体共治，才是解决我们当前基层社会治理困境的最佳选择。翻开我国基层社会治理法治探索的画卷，我们赫然发现以浙沪两地为代表的农村社区治理模式以及初步形成的基层社会治理框架，已然成为管窥我国创新社会管理方式的最佳切入点。“循着基层社会治理变革这一通道，一条既能有助于达到宏观社会发展目标，又能强化微观团结基础的现代社会发展之路逐渐鲜明起来。”

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一、传统农村基层治理困境

改革开放以来，我国农村社会正经历着一场深刻的变革与转型。它是国家从外向维度提供的农村社会发展的动

力，也体现了农村市场经济发展带来的重要影响。在农村基层社会治理的运作实践中，这种由内外部因素合力所产生的一系列变化给当前我国农村基层治理带来巨大的冲击，更使我国架构新的基层社会治理制度蒙上重重迷雾。（一）以村委会为职能中心的基层治理模式趋向行政化

自上世纪80 年代我国农村地区“社队制”治理模式[2]

随着人民公社制度解体而瓦解之后，国家在宏观层面建立了以《村委会组织法》为规范基础，以村民委员会为制度

核心①的“乡政村治” [3]

的农村基层治理模式。这意味着，

国家政府机关只设到乡镇一级，而将所谓的“行政村”设为基层自治组织。当然，这种制度是以明确的成员边界、地域边界、集体产权边界为基础的。在这一制度框架下，“行政村”既是以全体村民为基础组成的集体生产共同体，又是集体经济共同体，同时还是集体生活共同体，多种共同体性质叠加在一起。

然而，随着我国大部分地区合村并组或撤村建居城镇化模式的大力推行，原来具有明确的成员边界、地域边界、集体产权边界的“行政村”组织逐渐被打破，而是由几个“行政村”合并成一个新的大的村庄组织或者将几个“行政村”进行地理意义上的搬迁，改造成新的城市社区抑或分流到

【收稿日期】2016-03-16

【作者简介】詹强（1995—），男，江西婺源人，华东政法大学宪法与行政治2014级在读研究生。

① 《村委会组织法》第2条规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。这说明，当前我国推行的农村村民自治制度完全是以村委会这一组织机构为核心的，其扮演着极为重要的角色。

第32卷第3期2016年6月

延边党校学报

Journal of Yanbian Party School

vol.32,No.3Jun.2016

我国农村基层治理的路径选择

——以浙沪典型治理模式考察对象为例

詹 强

（华东政法大学，上海 200063）

【摘 要】当前我国农村基层社会治理正面临着组织结构行政化和传统价值体系崩溃、认同弱化的窘境。而以浙沪两地为代表的基层社会治理模式创新经验，已然成为破解农村基层社会治理难题的切入点。为提高农村基层社会治理水平，应当选择以重塑基层治理约束机制和社会价值体系为主要内容的构建进路。【关 键 词】农村基层治理；村规民约；路径选择

【中图分类号】C916 【文献标识码】A 【文章编号】1009—9352（2016）03—0045—04DOI:10.16332/22-1302/d.2016.03.014

其他的城市社区。这种大范围的合村并组与搬迁改造方式，将组织内部成员的以土地、集体资产为基础的集体经济构建的个体与村集体之间的内在联系机制和约束机制进行人为的分割和断裂。一旦内在的联系机制发生不稳定断层，就会引发深层次的社会结构矛盾；加之，城镇化对农村土地、环境空间等方面造成不可避免的侵蚀，矛盾激发、酝酿的后果就是产生社会的不稳定因素。而在面对这些不稳定因素时，我国大多数基层政府不善处理或只是进行“维稳”式的压制和堵截。“防民之口，甚于防川”。这种解决问题的思维和路径必然加剧基层政府控制村民自治组织的倾向——加强对村民委员会和村委干部的控制，来增强其对基层社会稳定的把控能力。由此，基层政府自然而然地加大对农村自治组织的行政控制和干预力度，大大压缩了农村基层治理的自主性空间。

国家层面的社会治理和基层社会治理有着深厚的联系,两者存在着此消彼长以及“传送带”的关系。一方面，随着国家治理体系的不断完善和现代化，导致在某些具有普遍性或者具有“公共利益”性质的问题，由原来纳入“村规民约”的调整范围上升到法律法规和政策层面。另一方面，作为事实上的国家法规政策的具体落实和执行机构，村民委员会是介于抽象意义上的国家法律政策与具体层面上的运作实践情况的桥梁，充当着 “传送带”角色。通过这个传送带，国家法律所确立的基本秩序和规则被输送到农村基层社会的各个领域。因此，这就导致目前村委会等组织成了基层政府的延伸以及落实行政任务的抓手。比如，实践中计划生育以及对信访群众的监督、“维稳”等工作的执行还主要依靠乡村或乡村干部,基层政府并不能完全依靠自身完成。这也就自然排挤了村级自治组织的其他预设的自我管理和自我监督的职能。

（二）传统价值体系崩溃、认同弱化

在改革开放以前，计划经济体制以及与之配套的户籍制度、社队制度将农村个体成员的社会关系基本固定在本村庄组织当中。历史经验表明，这一系列固化农村个体社会关系的制度强化了原本式微的血缘基础。而在这种基础上内生的家族文化或集体文化则是维系传统基层农村治理的重要纽带。

随着我国市场经济的发展，传统的内部认同机制逐渐被利益驱动机制所取代。 “农民在他们的经济活动中一般是精明的、讲究实效的和善于盘算的”[4], 处在经济改革浪潮中的农村个体，追求自身利益是他们的本能之一。当社会为他们提供了一个放松、自我选择的机会空间，其自我利益的本能很容易显现，原子化特征也就显而易见了。于是，以计划经济和户籍制度建立起来的固化农村个体社会关系的模式逐渐瓦解，传统的集体主义内在认同机制也消耗殆尽。同时，突破原来社会关系网络的农村个体，在进入新的陌生的城市社会之后，又无法在短时间内完成自我价值的认同和社会角色的匹配与融合。这就必然使大多数农村个体选择忽视或摈弃传统的价值体系，对传统农村集体组织缺乏认同感，而将目光投向更具潜在经济利益的城市价值体系。在这一摒弃传统社会价值体系但又无法融入新的陌生的城市价值体系的认同危机中，部分村民受金钱价值观的影响，逐渐丢弃了传统道德价值观念，造成了农村社会道德碎片化。这给乡村传统价值体系造成了巨大冲击，农村个体对于集体组织认同感也随之弱化。

二、浙沪两地农村基层治理模式新观察

在我国全面推进城镇化建设的大背景之下，如何重建基层治理机制，应对新的农村社会结构和村民诉求成为当前新农村建设中必须解决的问题。通过整理基层治理的实践状况发现，我国各地早已掀起了探索与提炼基层治理之道的热潮。虽然同处一个时代，但由于地域、人文、改革进程等方面的差异，城镇或乡村之间采行的举措各不相同。其中尤以浙江和上海两地较为典型并成体系化。

浙江、上海长期以来较为重视村规民约在基层社会治理中的独到作用①， 在结合当地实际情况的基础上，经过多年的探索形成了众多的治理模式。例如浙江绍兴“八郑规程”、浙江余杭的党员干部“六事一日工作法”、上海浦东的“1+1+X”、上海奉贤的“村民议事会”制。其中两地分别以浙江绍兴的“八郑规程”与上海浦东的“1+1+X”较为典型。

（一）注重民主公开，规范治理——以绍兴市“八郑规程”模式为典型

浙江绍兴嵊州市“八郑规程”是指八郑村为解决因农村党员干部违背民意而导致干群关系紧张的难题，在嵊州市政府指导帮助下制定的民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目投标管理制度、村务公开制度、民主管理监督制、村干部谈听评制度和村干部责任追究制度等八项制度。以保证村民的知情权、参与权、决策权和监督权。为了增强以上制度的可操作性，制定了民主选举流程等八项流程与八项制度相对应。因此，“八郑规程”主要内容即为八项制度与八项流程，这两个部分将制度、程序、运行和监督四个方面有机结合起来，相互联系、相互制约，形成了一个系统、全面、规范的民主管理体系，做到了村干部按流程来运作，老百姓靠流程来监督，乡镇政府靠流程来检查考核②。

此外，浙江绍兴还存在“乡村典章”、“夏履程序”两种较为有名的村民自治模式。其中“乡村典章”是指由新昌县董村村民建立的《董村典章》，其包含8章24条，涵盖村务决策、村务管理、村务监督、村规民约等各方面。

① 村规民约作为村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范,不仅构成了一种融乡土性与现代性于一体的整合机制,而且还是国家构建秩序在基层作用的有效补充,是我们研究整个农村基层治理问题的一个关键的载体。故笔者在收集相关研究资料时以浙沪两地村规民约文本以及相关报道和评论等为主要收集和研究对象。

② 相关介绍来自浙江省绍兴市嵊州市民政局网站：/。