地方公共危机治理碎片化的整理_整体性治理_的视角

第30卷第2期 吉首大学学报(社会科学版) 2009年3月Vo l.30,N o.2 Jo ur nal of Jishou U niver sity(Social Sciences Edition) M ar.2009地方公共危机治理碎片化的整理

整体性治理!的视角

刘 超

(南京大学公共管理学院,江苏南京 210093)

摘 要:当前,中国地方公共危机治理存在着较为严重的碎片化倾向。整体性治理理论为整理公共危机治理碎片提供了思路。按照整体性治理理论,建立整体性公共危机治理体系应从整体性公共危机治理战略的制定;大危机管理部门的建构;政府与社会、市场的协作治理;统一、高效的危机治理信息中心建设等入手。

关键词:公共危机治理;碎片化;整体性治理

中图分类号:D035 文献标识码: A 文章编号: 1007-4074(2009)02-0078-04

作者简介:刘 超(1979-),男,湖南张家界人,南京大学公共管理学院博士研究生。

公共危机是对一个社会的基本价值和行为准则产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性因素极高的情况下,必须对其做出关键决策的事件。[1]目前,治理和应对各种危机成为各级地方政府的重要工作内容,受到广泛关注。但是各种危机事件特别是跨地区、跨部门的危机事件仍然频频发生。这些危机事件表面上是自然、环境、社会的危机,实质上反映的是地方公共治理的危机。本文分析了我国地方公共危机治理体系中存在的碎片化问题,指出应该按照整体性治理!的要求,构建整体性的地方公共危机治理体系。

一、碎片化 中国地方公共危机治理中的现实问题

碎片化是在城市地区,由于政府职权的划分和政府管辖权限与边界的增殖而产生的复杂状况。!这样,地方政府不仅在数量特征上表现为大量的碎片,而且这些政府在地域和功能上彼此交叉重叠!,在公共计划中缺乏协同!。[2]Lieberthal、Oksenber g、Lampto n等西方学者认为在中国政治体制的最高层之下的权力是碎片化的[3](P49)。这种碎片化的情况,在我国地方公共危机治理中表现尤为明显。

(一)公共危机治理认知碎片化

公共危机的扩散性要求危机发生地、危机的影响地区和部门形成共同应对危机的共识。但是在实践中,这种共识还远未形成。首先是管理原则的碎片化。2007年我国颁布实施的∀突发事件应对法#确定对于突发事件的管理实行分级管理、属地管理为主的原则,并实施分类管理。这种规定从制度设计上来讲具有一定的合理性,但是也造成了在突发事件管理中各地方政府和部门缺乏配合,推诿扯皮、相互掣肘的问题。其次是公共危机治理利益的碎片化。现有公共危机治理体系中,没有形成统一、协调、科学、合理的利益分配机制,导致很多需

*收稿日期:2008-12-28

要跨地区、跨部门合作完成的治理行为,由于参与者担心得不到合理的利益分配而步履维艰。最后是法律规范的碎片化。目前我国涉及到各种公共危机管理的法律为数众多,但是,这些法律存在较为严重的部门立法倾向,部分法律之间不协调、不一致甚至存在着矛盾和冲突。这导致了危机治理的元制度方面的缺陷,使得危机治理参与者的认知整合更为困难。

(二)公共危机治理资源与权力分布碎片化

公共危机治理资源与权力的碎片化出现在政府内部和政府与社会两个不同的层面上。首先是在政府内部,危机治理的资源与权力缺乏整合。在地方层面上,因过于强调分权化的属地管理原则而出现缺乏协调一致,缺乏直接联动的问题。另一方面,在部门层面上,公共危机往往并非涉及一个部门,危机影响的广泛性往往涉及多个部门,此时如何处理好各部门之间的关系,如何协调各部门在资源、权力方面的分配问题?这些问题在现实中表现得较为突出。其次是在政府与社会层面上,政府还没有完全学会如何同社会第三部门合作,与第三部门在危机治理上的对接显得生涩。同时第三部门对政府也缺乏信任,很多第三部门不经过政府而直接将资源投入到危机救治中,这对两者之间的合作也产生了不利影响。

(三)公共危机治理政策制定与执行碎片化

与认知碎片化和权力与资源碎片化相伴而来的是公共危机治理的政策制定与执行的碎片化。首先,信息的封闭与私有!。信息对于公共危机治理的意义不言而喻,在现实中,各地方出于各种原因倾向于隐瞒特定危机信息,各部门也由于对各自部门利益的考虑对相关信息搞人为封闭与分割。这样在公共危机治理中统一的政策体系和政策过程就无法形成。其次,在具体政策制定与执行方面的山头主义!倾向。在危机治理中,各地方政府、各部门较少开放与合作的观念,而仅仅是目光向内,局限于地方和部门的资源与权力的运用,以此为基础制定公共政策。这种山头主义!倾向导致了危机治理的地方主义与部门主义,加剧了政策制定与执行的碎片化。

二、整体性治理!理论 公共危机治理碎片整理的工具

从以上分析可以看出,我国目前的地方公共危机治理中存在着较为严重的碎片化倾向。碎片化的公共危机治理格局妨碍了地区之间、部门之间在的合作,加大了危机治理的社会成本投入,浪费了社会资源,降低了公共危机治理的效率。因此,整理公共危机治理体系中的碎片成为当务之急。发轫于上个世纪90年代,在新公共管理运动造成的碎片化治理格局背景下产生的整体性治理!理论可以为我们提供一条较为切实可行的路径。

(一)整体性治理!理论

整体性治理!是作为与部门主义、视野狭隘和各自为政相反的措施而提出的,是公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作,从而使某一政策领域的不同利益主体团结协作,为公众提供无缝隙的而非互相分离的服务。[4]整体性治理!理论的主要代表人物是佩里∃希克斯和帕却克∃登力维[5]。其主要观点是:

1.重新整合

在登力维看来,重新整合是一种对新公共管理的对立的回答[6](P57)。重新整合的内容涉及逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、恢复和加强中央过程等9个方面。登力维认为,与新公共管理强调企业过程管理不同,整体性治理把重点放在确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织基础。它的含义遍及所有相关的公共部门网络 确定新的宏观结构,组织重组,过程重新评价以及管理方式和信息系统的根本变革,对新问题灵活反应的新模式[6](P227)。

2.整体性治理

整体性治理!理论的提倡者们认为整体性治理包括了互动的信息搜寻和提供;以顾客为基础和以功能为基础的组织重建;一站式服务提供;政府服务数据库的建设;重塑从结果到结果的服务;灵活的政府过程,旨在使政府决策在与企业最好的实践进行竞争中取得速度、灵活性和回应性;可持续性等七个方面内容。[5]

(二)整体性治理!理论与当前地方公共危机治理的契合性

不难看出,整体性治理!理论针对政府治理中存在的碎片化而提出,形成了较为完善的理论体系,并为如何进行碎片整理提供了一些措施,对我国地方公共危机治理体系的碎片化整理具有一定的借鉴意义。

1.整体性治理!的理论旨趣与当前公共危机治理的碎片化状况相适应

整体性治理!从旨趣上讲是整体主义的,强调

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