手形的城市：丹麦首都哥本哈根

手形的城市：丹麦首都哥本哈根

本文介绍了哥本哈根如何利用轨道交通来创造其所希望实现的城市形态:一个手形的区域，形似手指的走廊从哥本哈根的市中心向外发散，走廊之间被由森林、农田和开放休闲空间组成的绿楔分隔。1947年，哥本哈根的规划者提出了“手指形态规划”，该规划采用了手形的概念，五根手指从哥本哈根中心分别向北面、西面和南面伸出，每根手指汇集到历史上既有的丹麦市古市场旧镇。经过多年的努力，“手指形态规划”已经取得很大的成功。首先，它已经被证明是一个对空间规划具有极高效率的宣传工具。现在丹麦人已经能理解它并真正地认同它。通过一系列以该规划思想作为指导原则的当地区划和土地利用规划，它已经逐步地几乎没有差错地被付诸于实施。放射形的轨道交通服务，与充分体现步行者和自行车优先的街道一起，共同加强了哥本哈根历史上形成的中心城区。今天，大多数在中心城区工作的新城居民乘坐公交车上下班。

哥本哈根要被放在小国大城这个背景里去认识理解。大哥本哈根区域位于丹麦东部的西兰岛上，拥有丹麦全国500万人口中的170万人口。在该区域2800平方公里的土地上有五个行政区域：两个中央自治市:哥本哈根市和菲德烈堡市，共有约50万居民；哥本哈根郡环绕在中央城市以外，拥有60万居民；以及两个共拥有60万人口的外围郡: 菲德烈堡和洛斯基尔德（见地图5.1）。哥本哈根市是丹麦的首都，同时也是丹麦商业、工业和文化中心。

为确保大哥本哈根区域的发展符合国家利益，丹麦政府一直在指导二战以后实施的区域规划。比如，国家政府构思、规划并发展了区域南面和西南面的新城建设，这些新城被轨道交通服务所覆盖。多年以来，由于国家决策层对该区域管理情况的褒贬不一的评价，城市管理者不断更迭。但是，国家的指导一直稳定地影响着该区域的协调发展。

哥本哈根城市协调发展的“指南针”是1947年的“手指形态规划”及其以后不断演变的修正方案。与大斯德哥尔摩区域相似，一个强有力的区域土地理念将一个放射形的轨道交通系统与完全根据总体规划修建的郊区有效地整合起来。今天，哥本哈根市已经成为世界上城市建设优秀的范本之一，“手指形态规划”

已成为一个具有说服力的规划理念，它将一个覆盖面广的轨道交通网络和与其配套的支线公交作为城市交通的骨干，同时创立了一套公共交通和土地利用结合可实施的方案。

地图5.1：大哥本哈根区域市、郡和区域轨道交通线路分布图

组织机构

大哥本哈根区域的管理组织机构是十分繁琐的。制度形式是比较复杂的。多年以来，土地使用规划由多级部门共同制定，同时，公交服务也由不同的部门共

同管理，这些部门经常竞争有限的资源。土地使用的规划、发展和交通的规划、发展在制度上是分隔开的。尽管如此，在不同管理部门间仍然存在足够的相互制约和相应政策，以确保能实现协调发展。

公共交通：机构与服务

区域性轨道交通的所有权和运营权分属两个不同部门。丹麦国家铁路交通部（DSB）负责运营S-Train系统。如地图5.1所示，它拥有170公里长的线路，79个车站，沿哥本哈根市向外伸展的手指而建，主要作为哥本哈根市中心向外辐射30到40公里范围内的通勤铁路。城市轨道系统是该区域轨道交通的另一个组成部分，它常被视作与S-Train同属一个系统，实际上这个由哥本哈根交通部门管理的系统主要在哥本哈根市中心运营。同时，作为这两个系统的补充，该区域还有一些私人的铁路交通服务和常规公交。常规公交服务公司总共拥有1100辆公交车，主要服务西兰岛北部地区。与斯德哥尔摩相似，哥本哈根公交系统的运营提倡市场竞争性的运营合同。自运营招投标制度开始使用的1989年至1996年期间，在公交车服务的运营里程增加5%的同时，运营成本降低了18.5%（按实际价格计算）。

丹麦的分级用地规划步骤

丹麦的用地规划是由各级部门在国家政府的总体引导下编制形成的。首先在国家引导下编制区域规划，接着根据区域规划的原则形成各市的总体规划，最后依据总体规划编制小区规划。

国家层面的法规和政策

二战以后，国家政府每四年会发布一次相关政策以引导国家的城市发展。丹麦城市化政策一个重点是适当地在哥本哈根南部和西部推行带状发展，延放射走廊建设总体规划中的新城。中央政府在通过严格的国家用地区划法律保护农田和开放空间的同时，也在努力实现均衡扩展的城市发展模式。

在过去的十年里，国家制定了一系列的政策以引导大哥本哈根地区在轨道交通车站周边的集中土地发展模式。这些政策规定未来所有的城市发展都应该集中

在已建成的或规划的轨道交通车站周边一公里的范围内。虽然这些政策执行单位不在中央部门，但从中可以清楚地看到国家要求各地区尽力推行和管理公共交通引导的发展模式。同时，在开发过程中，如果国家环境部认为拟建的当地发展项目不符合相关规定，它可以对该项目行使否决权。但迄今为止，这种否决权很少被使用，这主要是因为大多数地区非常支持这种可持续的发展模式。

国家的税法对于促进区域的协调发展也起到了重要的作用。在丹麦，个人而不是企业或土地被作为基本纳税单位。因此，几乎所有的公共税收都来自于个人收入税和消费税。这就有效地减少了因为争夺税源而产生的经济竞争，这与美国的税收方法是完全不同的。在美国，经常因为对高税收产出土地使用权的激烈竞争而破坏住宅区形态及其扩展，这也常为人诟病。相比而言，在丹麦，地方政府较少地倾向于把土地优先用于商业用途而排挤建造公寓的土地规划政策。

地方层面的规划

大哥本哈根地区的三郡两市每隔四年都要共同编制一份符合国家政策的区域规划。根据法律，该规划必须能满足所预测出的未来十二年该地区发展的需要。从1974年到1989年，大哥本哈根地区议会负责编制这项规划，但由于区域管理的制度在1989年后因为当地政治家施加压力而被废止，这项制度也被停用。同时，国家法律也要求大哥本哈根区域内的48个独立地方政府每隔四年必须分别准备一个与区域规划协调一致的总体规划。地方一级的规划由高一级的郡来审查，并同时处于环境部的监控下。郡政府能以与区域政策和国家政策导向不一致为由而拒绝地方一级的规划或地方性的发展项目。

地方一级规划的下一级是小区规划，该规划确定小区内的用地区划以及每一块土地所允许的用途。同时，根据国家政策，轨道交通车站周边一公里范围内的所有土地都要被划为城市用地。规划编制的过程不是自上而下的，而是在每一步都有自下而上的参与过程。以区域规划的修订为例，在提交郡议会讨论通过之前，该规划必须经过八周的公众讨论。