中国建国以来农村土地制度变革与反思

中国建国以来农村土地制度变革与反思

作者：张慧陈豪

来源：《商情》2017年第34期

[摘要]农业是国民经济的基础，土地是农业最基本的生产要素，也是农民最基本的生活保证。本论文主要研究中国农村土地变革的历史经验，总结当代中国土地经济理论、发展规律，研究农地制度安排的重大理论和现实问题。

[关键词]土地制度改革；土地分配；土地产权

一、农村土地制度变革

党在不同历史时期的土地政策与制度是对当时生产力状况的适应，也是受当时变化着的外部利润的主体所影响的变革。中华人民共和国成立后所实施的农地制度如下。

（一）《土地改革法》下的农地改革

1950年6月，人民政治协商会议第二次会议通过了《中华人民共和国土地改革法》。没收地主的土地、耕畜、农具、多余的粮食及其在农村中多余的房屋。但地主的其它财产不予没收，地主兼营的工商业及其直接用于经营工商业的土地和财产不得没收：保护中农及富农所有自耕和雇人耕种的土地及其财产，不得侵犯。富农所有出租的小量土地，亦予保留不动：但在某些特殊地区，经省以上人民政府的批准，得征收其出租土地的一部分或全部。半地主式的富农出租大量土地，超过其自耕或雇人耕种的土地数量者，应征收其出租的土地，对地主亦分给同样的一份，使地主也能依靠自己的劳动维持生活，并在劳动中改造自己。

（二）农村合作化及人民公社

1953年12月发布《关于发展农业生产合作社的决议》，指出：根据我国的经验，农民在生产上，逐步联合起来的道路，就是经过简单的、共同的、临时互助组，和在共同劳动的基础上，实行某些分工、分业、而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股，统一经营而有较多公共财产的农业生产合作社，到实行完全社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社（也就是集体农庄）。这是由具有社会主义萌芽，到具有更多社会主义因素，至完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。

（三）改革开放后的家庭承包制

家庭承包制是由农业危机诱发，自下而上开始的，由落后地区向发达地区推进。到1984年全国粮食总产量达历史最高水平。据林毅夫通过生产函数测算，我国1978-1984年间农作物总产值以不变价格计算，增加了42.23%，其中有大约一半（46.89%）来自责任制改革所带来

的生产率的提高。家庭承包制，虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农户通过承包方式获得了独立经营集体公有土地的权力，这种权力使得农户逐渐成为独立的财产主体。农户从集体土地的一个经营层次发展为独立的经济实体，户获得了对自己劳动力的支配权。由于我国农业和农村经济的发展受两个主要矛盾的制约，一是基本国情矛盾一人地关系高度紧张：二是体制矛盾一城乡分割对立的二元社会经济结构矛盾，第二个体制矛盾加剧了第一个矛盾。所以在这样的矛盾制约下，对农民来说土地既是生产资料，又具社会保障功能。而且随人口增加后者的作用有逐渐大于前者的趋势。于是在分配土地时就不能不考虑公平和效率兼顾，这一点已成共识。

二、对中国现行农村土地制度的反思

（一）产权清晰

所谓农村土地产权，是农村土地财产权利的总和，这种财产权利是以土地的使用权为核心、以所有权为基础、以土地的其他相关权利为补充的土地权利束，包括所有权、承包权、经营权、收益权、处置权、规划权和管理权等。农村土地产权制度是指构建农村土地产权结构和产权关系的制度安排，它是关于土地产权的权能分割、界定及归属的经济法律关系的总和。农村土地产权制度是农村土地制度的核心，根据马克思使用“制度”概念的内涵，“农村土地产权制度”既包括人们占有和使用土地所形成的经济关系，也包括人们以土地为媒介结成的法权关系。农村土地产权制度属于生产关系的范畴，归根结底取决于生产力水平的高低并反作用于生产力。根据马克思关于生产关系变迁的规律理论，农村土地产权制度也应随着生产力的发展不断变迁，这样才能适应生产力发展的需要，并推动生产力水平不断提升。

（二）兼顾效率与公平

土地问题对国家经济发展及政权的巩固作用重大，而且土地制度的变革并不是孤立的，土地制度变革引发社会的连锁反映是剧烈的。因此有效的土地政策应在相当长的时期内保持稳定。土地占有关系是否均衡、土地关系是否稳定决定着整个社会阶级和利益结构是否稳定，从而直接影响社会稳定和经济发展，因此，农民土地权利的公平问题是比效率更重要的问题。土地的经济和社会保障双重功能使农民以获得土地为主要欲望，在土地资源极其稀缺和非农就业机会不足的中国尤其如此。由此表明，满足农民的土地占有欲望是民心趋从的重要条件。

不可否认，我国农村现有土地产权安排为我国大范围快速城镇化提供了制度基础。这种高效率的城镇化是其他以私有制为基础的国家可望而不可及的。然而，任何国家的城镇化过程必然伴随一部分人的利益损失，效率与公平的矛盾是经济社会中永远无法逃避的现实。

（三）完善立法

应当通过完善相关立法，明确规定农村集体土地属于哪一级集体所有，彻底解决集体土地所有权主体模糊和虚位问题。当前，各地应在坚持土地集体所有制的前提下，以家庭联产承包

责任制为基础，运用现代产权理论和方法，积极培育农村土地所有权主体代表。为了避免土地征用行为对农民利益的侵害，应当严格规范国家对集体土地的征用行为，在法律上明确规定国家除公共利益征用农村土地外，城镇发展、房地产交易、旅游开发等需要集体所有的土地时，应当以征购的方式获得，并比照土地交易市场的产权交易价格，对农民进行合理的补偿。