第15章 政府间财政关系1

–集中型体制 –分散型体制 –集中与分散相结合体制。
二、建立政府预算管理体制的基本原则


（一）法定性原则 – 各级政府间的财政关系应以制度或法律形式加以规定。 （二）均衡性原则 – 纵向均衡：是指各级政府的财政资金来源与各自的支 出责任或事权范围相对称。 – 横向均衡：是指基本公共商品的供给标准和供给数量 在各地区的均等化。 （三）效率性原则 – 收入划分效率 – 支出划分效率

（三）经济稳定职能



宏观经济的稳定职能应主要由中央政府来承担。 1、在开放市场的情况下，要素可以在地区间自由流动， 地方政府运用政策手段的效果必然存在大量的“漏损”， 起不到应有的调节作用。 2、以财政政策稳定经济需要政府周期性地形成财政赤字 或盈余。中央政府有足够的资信，通过发行公债来弥补财 政赤字。而地方政府对财政赤字的承受能力则较为有限， 一方面缺乏债信，另一方面地方公债的债权人会有相当部 分是外地的，对当地而言，这具有“外债”的性质，其还 本付息时，意味着本地资源的流出。因此，地方财政收支 一般应保持大体平衡。 3、地方政府不拥有货币政策的制定和运用权力，如货币 发行、利率等，而在宏观经济调控中，财政政策与货币政 策需要相互配合。

（二）财政分权的局限性

1．难以解决因地方公共商品利益的区域外溢产生的问 题； 2．难以实现公共商品供给的规模收益； 3．难以满足税收的效率要求； 4．不利于贯彻公平原则。 5. 诸如以权谋私之类的腐败问题也困扰着财政分权。 6. 地方政府公务人员的素质与中央政府的差距可能制 约分权的预期效果。 5. 财政分权在实现宏观经济稳定上的无效或低效也是 人们广泛认同的。
二、政府间转移支付的目标

(一)实现公共资金的公平分配 (二)保持中央政府对地方政府行为的控制力 (三)解决区域性公共商品的外溢问题 (四)促进落后地区的资源开发和经济发展
三、政府间转移支付的方式
（一）一般均衡补助 又称为无条件补助，是对所拨出的资金不规定 具体用途的转移支付方式，受援地方可用该项 资金弥补其一般预算的缺口。 一般均衡补助
（二）辖区受益论
依据：不同层次的公共商品有不同的受益空间 范围 应按公共商品受益范围来确定分担其供给成本 辖区范围，使成本分担的地理边界与受益范围 大体一致，以实现公共商品的成本与受益在地 理范围上的内在化。 结论

– 全国受益的公共商品由中央政府供给
– 地方受益的公共商品由地方政府供给
（三）以足投票论(vote by foot)
转移支付制度的类型

以美国为代表的补助金制度
– 一般补助 – 专项补助

德国的财政平衡法
– 至上而下的纵向转移； – 地区间的横向转移； – 纵向转移与横向转移相结合。

日本的税收返还制度
– 国家让与税：专用于航空交通 – 国家下拨税：个税、法人税和酒税，按一定比例下
拨给地方平衡预算 – 国库支出金（专项补助）

第四节 政府间转移支付制度 (the transfer payment system)
一、政府间转移支付的内涵与模式 二、政府间转移支付的目标 三、政府间转移支付的方式

一、政府间转移支付的内涵与模式

政府间转移支付是在各级政府间或同级 政府间通过财政资金的无偿拨付来调节 各预算主体收支水平的方式。
四、财政集权的优劣
（一）财政集权的优势 集权有利于提供全国性公共产品。 集权有利于将跨地区外部效应内部化。 集权有利于获得规模经济效应。 集权有利于实现宏观经济稳定。 集权有利于进行收入再分配。

（二）财政集权的劣势
中央政府信息成本高昂且容易失真 监督难以有效实现。 集权体制存在的机制性缺陷难以调动地 方政府的积极性。

（三）预算调节制度
– 各级预算间的纵向调节：纵向转移支付； – 各地区预算间的横向调节：横向转移支付。
第三节

分税制预算管理体制
一、分税制的内涵 二、分税制的特征 三、分税制的基本内容
一、分税制的内涵

分税制(tax distribution system)是指在合理划分各级 政府事权范围的基础上，按税收来划分各级政府 的预算收入；各级预算相对独立，负有明确的平 衡责任；各级次间和地区间的差别通过转移支付 制度进行调节。

假定：
– 居民能自由流动，流动无成本
– 居民流动性不受任何就业机会的约束或限制 – 居民完全了解不同社区税收与公共劳务的差别
– 公共服务收益或税收在社区间没有外溢
– 有众多社区无供选择

人们会在全国范围内寻找符合自己偏好的地方 公共服务与税收组合的社区，结果是相同偏好 的居民居住在同一地区，公共商品能够按最优 规模和最小负担来提供。
如何理解

分税
– 完全按税种划分 完全形式：中央税、地方税 不完全形式：中央税、地方税、中央地方共享税 – 按税源实行分率分征
分权：立法权、征管权、减免权 分征：国税局、地税局 分管： 转移支付

二、分税制的特征

(一)规范性
– 1、各级政府收支范围的划分和调节制度的安
排是规范的。 – 2、分税制的运作过程是规范的。
如果地区之间提供相同种类的公共商品 存在差异，会引起居民流动，直到差异 趋于零。 地方公共商品供需调节的准市场机制

– 地方政府之间供给竞争 – 居民通过选择居住地来显示自己偏好

结论：分权决策可以自动实现地方公共 物品配置上的帕累托效率。
（四）俱乐部理论（布坎南）
前提 俱乐部——为分享某种利益而联合起来的人们 的一个自愿协会。 俱乐部成员数量增加
一、财政集权与分权的基本问题 二、财政分权理论 三、财政分权的优劣 四、财政职能在中央与地方划分
一、财政集权与分权的基本问题

财政的集权与分权所要解决的基本问题：
– 合理界定中央政府与地方政府的财政职权范围，正
确处理中央与地方的财政关系，达到集权与分权的 最优组合。
பைடு நூலகம்
预算管理体制是体现政府间财政关系的载体 反映财政集权与分权状况的指标：财政集中度 制约财政集权与分权的因素：
第二节 政府预算管理体制
一、政府预算管理体制的内涵 二、建立政府预算管理体制的基本原则 三、政府预算管理体制的主要内容
一、政府预算管理体制的内涵
政府预算管理体制（the managerial system of the budget）是处理一国财政体系中各级 政府间财政分配关系的一项基本制度，其 核心问题是各级政府预算收支范围及管理 职权的划分和相互间的制衡关系。 类型：
中国的预算级次
图15-1 地方政府的最优规模
图15-2 中央统一提供公共商品的福利损失
事权划分

中央政府的事权范围：
– 经济调控：制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，调
节国民经济总量和结构，保持供需平衡并促进经济结构合理化， 保证国民经济持续、稳定、健康发展、金融和货币政策、 – 资源配置：提供全国性的公共商品和混合产品、承担跨省区重大 基础设施和基础产业项目的投资； – 收入分配：调节国民收入分配结构和组织社会保障，把收入分配 差距控制在有利于经济发展与社会稳定的范围内，兼顾公平与效 率目标
– 1、国家政治体制；

联邦制 单一制
– 2、经济运行模式； – 3、历史传统、宗教、文化等因素。

现代市场经济国家普遍奉行“财政联邦主义”
二、财政分权理论


（一）偏好误识论 理论假定：有关公共商品的供需信息是完全、准确和及 时的。 结论：公共商品无论是由中央统一提供还是各地方分别 提供，在效率上应该是无差异的。 现实 – 公共商品的供需存在着信息不完全、不确定和时滞性 – 中央政府距离基层较远，有一定局限性 – 信息失真 – 地方政府较接近基层，了解居民偏好 结论： – 中央政府无法实现公共商品的最佳供给 – 地方政府提供当地公共商品会更有效率
（二）收入分配职能
收入分配职能应主要由中央政府来行使。 1、在居民能在全国范围内自由流动，且流动成本很低的 情况下，如果收入分配职能由地方政府行使，因收入分 配政策的地区判别差别带来人口非正常流动，社会公平 的目标也就无法实现。 2、中央政府可能通过扶持不发达地区，保障落后地区的 基本财政需要，缩小经济发展水平的地区差别。 3、地方政府在收入分配中起着辅助作用，如完善最低生 活保障制度，提供社会救济等。在流动成本较高的情况 下，地方政府在收入分配中也能够发挥明显作用。

本章完
本 章 小 结
1、财政体制的基本类型有集权型和分权型，后者又可分 为行政性分权型和经济性分权型两种。由于集权与分权各有 利弊，因此政府间事权的划分以适度分权为宜。 2、政府间的职能划分是指政府职能如何在各级政府间分 配，才能保证这些职能的有效执行。总的来说，中央政府应 主要承担收入分配、经济稳定的职能以及提供受益范围普及 全国的公共产品。地方政府则应主要承担资源配置职能，负 责提供地方性的公共产品和混合产品。 3、为保证各级政府职责事权的实现，必须将税收在中央 与地方之间进行合理划分。 4、转移支付制度是分级财政体制的重要内容，它在很大 程度上决定着一国分级财政体制的效率。

(二)层次性
– 各级财政在划定的收支范围内安排本级的财
政活动，负有明确的平衡责任。

(三)法制性
–各级政府事权、财权、税权的划分及其相互
关系要以一定的法律法规的形式加以规定。
三、分税制的基本内容
（一）界定各级政府的职责和事权范围； （二）以事权划分为基础，确定各级政府 的支出范围； （三）以分税方式划分各级政府的收入； （四）通过政府间转移支付，调节不同级 次和不同地区间的财政能力差异。
本章小结

【关键词】
– 预算管理体制
转移支付制度 标准支出
财政联邦主义 共享税种 标准收入
【复习和思考】
– 1、试述分级分税预算管理体制的要点。 – 2、政府间收支划分的理论依据有哪些？ – 3、我国分税制改革的指导思想是什么？ – 4、简述分税制改革的基本内容。 – 5、简述我国分税制有待完善的问题。

– 分摊成本↓→成员收益↑ – 拥挤成本↑→成员收益↓
俱乐部最佳规模：增加的边际拥挤成本=减少 的边际分摊成本 一个地区如同一个俱乐部 地方政府的最优管辖规模：新增居民带来的边 际拥挤成本=边际收益（见图15-1）

三、财政分权的优劣
（一）财政分权的优势 1．满足不同的公共需求偏好； 2．发挥地方政府的信息优势； 3．促进对公共事务的民主管理； 4．推动地方政府间的竞争； 5．创新公共管理制度。 6. 有利于缩小政府规模
三、政府预算管理体制的内容

（一）政府预算管理级次(the budget levels)
– 一级政权建立一级预算，中国情况如图所示：
（二）预算收支范围的划分
– 1、支出划分的依据：
各级政府的职责任务即事权 – 2、收入划分的方法： 收入的划分应能保证各级政府基本的支出需要。 中央财力应大于本级支出需要


=（标准支出需求－标准税收能力）×调整系数
具体补助数额根据国家实际可用的转移支付财 力、地区协调的需要以及激励受援地政府增加 收入、节约支出的要求等因素设定的系数进行 调整后确定。 有利于实现公共资金分配的纵向和横向公平

(二)专项补助
专项补助又称为有条件补助，是指对所拨 出的资金规定了使用方向或具体用途的转 移支付方式，受援地方必须按规定要求运 用该种资金。 具体可分为三种形式： 1．无限额配套补助。 2．有限额配套补助。 3．非配套补助。 有利于提高公共资金的配置效率
第十五章
第一节
政府间财政关系
财政的集权与分权 第二节 政府预算管理体制 第三节 分税制预算管理体制 第四节 政府间转移支付制度

财政管理体制是指国家管理财政的组织 体系、管理制度和管理形式。
– 广义：预算管理体制、税收管理体制、国有
资产管理体制等 – 狭义：预算管理体制
第一节 财政的集权与分权

五、财政职能在中央与地方政府间的划分





（一）资源配置职能 地方政府应承担起资源配置的主要职能，以提 高效率。见图15-2 1、全国性的公共商品的受益不受居民在该国 居住的地理位置的限制，如国防、外交，因此， 应由中央政府提供。 2、地方性的公共商品的受益受具体的地理位 置限制，如治安、环境卫生、消防，因此，应 由地方政府提供。 3、外溢性的公共商品或跨地区的公共商品， 应由受益地区按受益程度承担相应费用，中央 政府给予必要补助。