美国国家安全审查及案例

美国国家安全审查及案例

近年来，美国对外国投资国家安全审查日渐严苛，特别是针对中国投资者的审查数量大体呈快速上升趋势（见表A-1）。根据美国外国投资委员会（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）发布的数据，2010年至2013年期间提交安全审查的外国投资案件共有415起，其中涉及中国投资者的案件数量达60起（占14.5%）。其中，2012和2013中资受审查案件急剧增加，位列各国之首（见图A-1）。

表A-1：2010-2013各国提交CFIUS审查的投资案件数量统计

图A-1：2010-2013中国提交CFIUS审查的投资案件数量统计

美国尽管是最开放和市场化程度最高的国家之一，但是其针对外国投资的安全审查制度也相对较为严格。针对中国企业，美国国家安全审查似乎更是戴着“有色眼镜”。从早年的中海油收购优尼科败北到最近的三一重工美国投资风力发电场遭遇滑铁卢，中资在美兼并收购遭遇的安全壁垒格外引人关注。

一、总体介绍

1. 目的和依据：美国为什么要进行国家安全审查？

美国的国家安全审查制度始于《1950年国防产品法》。1988年美国为应对日本对美国企业大规模收购潮，在国防产品法的基础上制定了《埃克森--佛罗里奧修正案》，成为美国规制外资并购、保护国家安全的基本法。“9·11”事件使美国进一步提高对国家安全的敏感度，外资审查表现为泛政治化倾向，即对外资审查范围的扩大和审查尺度越来越严格。过去国家安全审查的重点是国防工业，而“9·11”之后对外国“国有企业”的收购和对美国“重要基础设施”的收购也被要求接受更严格的国家安全审查。2006年迪拜DPW公司收购美国港口的事件再次刺激了美国的政治神经，直接导致2007年7月26日美国总统签署了《2007年外国投资与国家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act）。这是对《埃克森--佛罗里奥修正案》的进一步修订。

近年来，中国经济高速发展，由美国财政部、美联储纽约银行、美联储理事会每年共同发布官方最新报告显示，截止去年6月末，中国共持有美国各类证券资产1.82万亿美元，位列仅次日本的全球第二；美国财政部数据显示, 尽管过去一年中，中国净减持美国国债高达492亿美元，2月份中国持有美国国债规模仍有1.2237万亿美元，也仅次于日本的规模。一方面，美国对中国的资本和资金十分垂涎，同时又出于安全的考虑，担心他国对其经济、军事技术、商业秘密构成威胁，从而削弱其在世界上的领导优势，导致美国对中国投资安全审查日渐警惕。加之中国积极参与国际事务，军事力量加强，在国际社会拥有越来越多的话语权等等，所有这一切无不刺激美国政府的神经，进而加强对中国投资者的审查。根据上表A-2，我们可以发现2012年-2013年中国在美受审查案件数量几乎是2010年-2011年的3倍。

2.审查机构

1975年美国设立外国投资委员会（CFIUS），负责审核调查外国投资并购交易。CFIUS是一个跨部门的委员会，由15个美国政府机构的代表组成，包括财政部、国防部、国务院、国土安全部、能源部、劳动部、商务部等。该委员会由财政部牵头，财政部下设的办公室负责具体事务。

如果CFIUS做出的结论是一项交易对国家安全构成威胁，并且该威胁无法通过缓解措施得以解决或各方对审查结论无法达成一致，CFIUS须把案件呈交给总统，总统有权阻止交易（或在审查发生于并购完成后的情况下强制剥离交易）。CFIUS还可以把案件完全交由总统决定而不提供任何建议。

在实践中，虽然CFIUS已经审查过几百起案件，但将外国投资案递交总统的案例先有发生。多数情况下，CFIUS对投资项目开“绿灯”，或者通过缓解措施得到解决——当然，在个案中，也有外国投资人知难而退，从而使得CFIUS终止审查的情况。

3.审查对象

《埃克森--佛罗里奥修正案》授予CFIUS及美国总统在批准“审查交易”前，冻结资产的权利。“审查交易”指任何会导致外商控制并威胁美国国家安全的对美国公司并购或接管的交易。

美国法律对于CFIUS审核范围的界定比较宽泛和模糊，对“国家安全”的概念也没有明确的规定，因此CFIUS有一定的自由裁量权。

一般情况下，CFIUS审查由外国投资者对美国进行“控制性投资”的交易，并且此类交易涉及国家安全因素：

- 机密国防或与母国安全相关的合同；

- 与联邦、州或当地政府签订的单一来源合同；

- 重要技术或新兴技术及基础设施；

- 出口管制产品，尤其是军事类。

CFIUS对外商控制程度的判断依个案情况决定，但是在有些情况下，即使所有权份额低于10%也足以引起外商控制。实践中，CFIUS审查的外商投资主要有：

- 国防资源或产品；

- 较为敏感的防御设施；

- 与生物毒素相关的技术；危险化学品或核武器；先进的或敏感的商业技术；

- 重要的基础设施，包括能源，若对此失去控制将会对国家安全产生巨大影响；

- 重要资源，包括对国防至关重要的原材料。

此外，CFIUS最为关注防扩散国家，历史上曾与美国敌对的国家，或者基于其他安全考虑而关注某些国家。

2009-2013年提交给CFIUS的交易中涉及许多工业部门。超过三分之一的审查公告属于制造业（186个，占39%），还有三分之一为金融、信息、服务行业（164个，占34%）。剩余涉及矿业、公用事业、建筑业（91个，占19%），或者是批发、零售、运输业等。

下表A-2根据不同行业统计了2009-2013年向CFIUS申报的480起外国投资个案。

表A-2 2009-2013年申报交易及其所属行业分布

4.如何进行审查？

如果该受管辖交易没有外国政府（外国投资者一方）的参与，也没有任何需要深入调查的事项，审查一般自CFIUS主席收到书面申请之日起30日内完成。反之，如果该笔交易由外国政府控制或者有其他重要事项，CFIUS将会进入第二阶段为期45天的调查。因此，审查的一般程序如下：

- 向美国财政部自愿提交申请；

- 财政部传阅递交给CFIUS的申请，并裁定该交易是否属于“受管辖的交易”；

- 法定审查期限及可能出现的调查：