新形势下地方规范性文件备案审查工作对策

新形势下地方规范性文件备案审查工作对策根据宪法及有关法律规定，我们国家建立了针对各类规范性文件的备案审查制度。通过这项制度设计，赋予了各级人大常委会一项重要监督职权，对于维护国家法制统一、保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯、防止权力滥用有重要意义。

《中华人民 __各级人民 __常务委员会监督法》（以下简称监督法）专章规定了规范性文件备案审查，为地方开展规范性文件备案审查提供了法律依据。近年来,地方各级人大常委会认真落实监督法有关要求，着手开展这项工作并取得显著工作成效，备案审查机构设置逐步完善,人员配备逐步到位,审查能力水平不断提高,工作机制不断创新,备案审查工作的规范化、制度化水平逐步提升，较好的发挥了制度价值。但囿于监督法的规定仍然比较宏观，围绕审查主体、审查标准、审查范围、审查程序等制度要素，出现了理论探讨各执一词、地方实操不尽相同的现象，阻滞了其维护法制统一制度价值的最终实现。

在新的历史形势下，备案审查工作又作为立法工作的重要组成部门和延伸被赋予更多使命，重要性愈加凸显。近两三年来，全国人大常委会明显加大了备案审查工作力度，对地方推进这项工作也提出新的更高要求。地方各级人大常委会都感觉到，这项工作任务重了，要

求高了，难度大了。在严峻挑战面前，相关理论思辨、实践探索显得尤为重要。

一、传统制度框架下，地方规范性文件备案审查制度面临的三大问题

（一）对规范性文件的外延理解不一

什么是规范性文件？法律对其含义和范围没有明确的规定。根据监督法规定，作为审查对象的规范性文件包括三类，一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章；二是县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级政府发布的决定、命令；三是最高法、最高检作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释。其中，第一类规范性文件的备案审查由立法法规定，第三类规范性文件的备案审查主体是全国人大常委会。作为地方规范性文件备案审查工作审查对象的，主要是第二类（下文对规范性文件讨论以此类为主）。

如何认定第二类具体包括哪些类型的文件？有的地方对此作扩大性理解，将下一级政府及其所属部门对本级地方性法规具体应用问题的解释、本级政府发布的决定命令外的其他规范性文件、法院检察院制定的执行两高司法解释的规范性文件等也纳入。有的地方与监督法

规定范围一致，但对“政府发布的决定、命令”具体范围作缩小解释，在主体上限制于以本级政府名义发布，在内容上仅针对以“命令、决定”的公文格式发布的规范性文件。理论界多从制度设计初衷和行政法学理来看待此问题，根据文件的制定主体、构成要件、制定程序甄别。就制定主体而言，由地方人大常委会法定监督对象所制定的文件应当列为审查范围。就构成要件而言，不应限于形式要件，而更要以实质要件为评判标准。即凡是涉及权利义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的，不管以何种形式出现，都要列入审查范围，都应该理解为“政府发布的决定、命令”，包括公告、通告、通知、批复、意见甚至于会议纪要、抄告单等等。但实务中，由于这种界定下的规范性文件量实在过于巨大、内容也很庞杂，有些地方人大常委会监督政府“底气”不足，往往不倾向于做如此宽泛的理解。此外，对于党政联合发文是否应该纳入地方人大的备案审查范围，由于涉及到加强人大监督与坚持党的领导的关系问题，必要性和可行性都仍然在探讨中。

（二）对规范性文件备案审查的标准把握不同

根据监督法规定，备案审查标准有合法性、合理性两个层次，其中，合法性标准包括两个方面，一是，是否超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务；二是，是否同法律、法规规定相抵触。根据该法规定，

把“有其他不适当情形的”作为应予以撤销的兜底条款，通常被理解为是审查的合理性标准。

如何理解“与法律、法规相抵触”？与上位法的规定直接抵触的情况比较好理解，但很多情况下，规范性文件不是直接与上位法规定内容抵触，而是背离上位法的立法目的、基本原则，那么甄别难度就比较大，能否准确定性，依赖于审查者的专业素养、主观能动性和价值判断。合法性标准尚且如此，要对所谓的“其他不适当情形”做出准确判断，困难更是不言自明，把握不好就可能在审查中出现“同案不同判”。因此，理论界、实务界都认为，应该对审查尺度进行统一，制定具体、细化的技术性标准，增强可操作性。

（三）对规范性文件备案审查的程序设置各异

程序法理论认为，制度的实体价值唯有透过合理的程序设计方得彰显。能否实现制度设计的目标，其实施方式、实施步骤至关重要，对于规范性文件备案审查来说，尤为如此。规范性文件备案审查，基本上可以分为备案、审查、纠正三个阶段。具体地说，其程序建构至少必须解决三个方面问题，一是，审查机制的启动，这涉及主、被动审查的模式选择这一核心问题；二是，具体文件的审查，这涉及到机构分工、审查方法、审查期限等问题；三是，问题文件的纠正，这涉及到方式选择、后果承担、救济途径等问题。从监督法的规定看，有

两个关键点，一是总体把握，即审查程序参照立法法相关规定，二是对模式选择、后果承担等做了一些规定。对照立法法规定，全国人大常委会对备案审查的两种模式（修改后的立法法明确审查机构可以进行主动审查）、审查分工、结果处理、审查公开等做了大致安排，但具体审查程序则主要体现在委员长会议于2000年通过的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》中。目前，多数省市在制定具体程序性规范过程中，都对立法法、监督法的规定进行了若干细化和补充，但从内容和效果看，程序要求宽严不一，审查效果也千差万别。

二、新形势下，地方规范性文件备案审查工作面临的挑战

（一）中央对于规范性文件备案审查制度的最新要求

十八大以来， __把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施来看待，并提出明确要求。十八届 __提出,要健全法律、规章、规范性文件备案审查制度；十八届四中全会从依法治国、依法执政的高度明确提出加强备案审查制度和能力建设，要求将所有规范性文件纳入备案审查的范围，实现备案审查全覆盖；xx年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出“有件必备、有备必审、有错必纠”；中央关于加强党领导立法工作的意见中也明确提出,一切违反宪法法