日本地方治理中的公民社会组织参与模式 以自治会为例

治理理论强调国家和社会、民间多种主体的共同参与和合作[1]，因此公民社会组织的参与是治理体系中的重要构成部分。其中地方治理强调地方分权和地方居民自治背景下的治理体系，如何更好的发挥地方政府、民间社会各种主体的共同参与和实现良好共治是目前世界各国普遍面临的问题。由地方性居民自发形成的，承担居民自治的各种市民团体、社区组织是参与地方治理中的重要主体之一。日本的自治会作为日本地方性社会的基层公民组织，是日本地方治理的重要参与者。自治会在全国的数量达到近30万个，分布在全国98%的市区町村的基层社会。无论从数量还是分布的规模，自治会都是日本最大的公民社会组织。目前关于自治会的研究，学术界从国家-社会关系理论，以及自治会的居民自治组织性质和其行政功能等多角度做了一些专门研究[2]，但是将自治会作为公民社会组织的视角来探讨并且关注其在地方治理中的参与模式特征的研究则相对缺乏。因此本文在这些已有研究的基础上进行补充，从“治理”与“公民社会”理论的视角来考察自治会作为公民社会组织在日本地方治理中的参与模式特征。

∙地方治理与公民社会

（一）“治理”理论与“公民社会”理论

治理理论的兴起背景在于上世纪80年代西方福利国家面临财政危机以及政府职能低下等问题，迫使西方国家开始推行行政改革和积极思考由传统的官僚制管理模式向新型公共管理的治理模式转变。政府积极推进政府改革 ,通过引入市场化、民营化、企业家精神等改革理念，减少和弱化政府作为公共物品直接提供者的角色[3]。政府不再是单一的公共服务提供主体，而是鼓励市场、社会、民间多种主体积极参与到公共服务体系中来。因此，政府、国家以及以公民社会组织为代表的政治、市场、私人领域里的各种主体以及利益相关者（stakeholder）之间形成合作、协调、对立、妥协的相互关系体系。学术界把这种关系体系称之为“治理”[4]。

同时治理又包含多种级别层面的治理，有公司治理、国家治理、全球治理等等层面，其中地方治理是一重要的概念。地方治理强调“以分权化为主导的地方权力和自主管理能力，但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系”[5]。Stoker（2004）等西方学者指出“由传统的地方政府作为单一的公共服务提供主体的时代已逐渐转移到网络化的地区性社区治理（community governance）时代。在公共服务体系中地方性

共同体参与其中，并且构成地方性社会的各种利益相关者（stakeholder）之间利益的相互调整以及角色分担而形成对地方事务的共同管理、合作和共治”[6]。

因此在治理理论的框架下，公民社会组织的参与是治理体系中的重要组成部分。关于“公民社会”的定义学术界里有多种多样的解释，本文按照一般通用的“公民社会”理论的三分法划分，把公民社会定义为“介于国家-市场-私人领域的中间领域，这一领域不以市场盈利和不以追求权力为目的”[7]。各种非政府组织(NGO)、非营利组织（NPO）、社会团体、协会、公民组织等构成了公民社会领域，这些组织为了公共利益而开展活动。

萨拉蒙指出公民社会组织也就是第三部门（the Third Sector）具有以下几个功能:（1）公共服务以及社区服务等的供给功能。公民社会组织在医疗、卫生、教育、养老、社区、公益等各个领域提供大量的公共服务。（2）政策倡导功能。公民社会组织代表公民的声音，积极发挥政策进言功能。很多公民社会组织是在有共同利益要求基础上组成的，因此在代表内部成员的主张和利益表达上发挥积极的作用。（3）社会资本的形成。社会资本是指信任和互馈的纽带，是民主政治和市场经济有效运行的关键。公民通过积极加入组织并开展活动形成信赖和互馈的规范意识是形成和提高社会资本的重要途径[8]。

以上的治理理论和公民社会理论为“公民社会组织的参与是治理体系的重要组成部分”提供了理论支撑。其中以强调地方分权、地方性事物自主的地方治理概念里，以地方居民为主体的公民社会组织是其重要的参与部分。

(二)日本的地方治理

日本的地方治理随着2000年颁布的《地方分权一览法》而推进的地方分权改革和地方居民的自治浪潮而兴起。在日本的地方治理中公民社会组织以及市民团体积极参与其中并发挥重要的作用。比如近年，日本各地的市民团体积极推进地区性活动，地方行政和地方居民共同合作和协调的制度建设也在积极摸索中。一些地方行政通过把一部分业务委托给市民团体，让这些市民团体承担政策执行的角色，在政策决策过程中反映市民的声音，对地方行政立法修案的提议等等制度的建设都在积极推进。另外，为进一步提高地方政府的行政、财政能力,并建立和完备基础地方自治单位体系,日本政府多次实行了市、町、村基层政府的合并。根据2016年最新的统计，日本全国共有1741个市、町、村的基层自治体。

随着合并市町村范围的扩大，地方居民自治的自主性以及居民的政治参与也在不断提高。比如一些市町村设置了地方自治区、地方协议会等举措来推动地方居民的参与地方性事务中。2010年，日本内阁府颁布实施《地方主权战略大纲》，其目的在于推进地方事务由住在这一地区的居民自己来决定，强调居民的选择和责任，指出国民作为地区的居民能够自主地考虑自己所生活地区的应有状态并积极地展开行动，同时以对其行动和选择负责的居民占主体的想法为基础来推进的改革。这一地方主权改革的意义在于日本政府积极摆脱明治时代以来的中央集权体制，国家和地方之间构筑合作共治的新型伙伴关系。

从以上来看，在日本的地方分权改革和地方居民自治的推进中，承担居民自治的市民团体、社区组织是日本地方治理中的重要的组成部分。其中，自治会是日本最重要的基层公民社会组织，有着悠久的历史，在地方治理中其作用和影响最为突出。

∙自治会：日本基层的公民社会组织

自治会、町内会、町会、区会、部落会都是日本基层的公民社会组织，在本文中把这些统称为“自治会”。自治会是指在市区町村一定区域里的居民所组成并开展各种活动的组织。很多学者将自治会看成是日本基层的居民自治组织或社区居民组织（中田实 1997；韩铁英 2002）。在本文中主要关注于自治会由地方居民自发组成的特征，将其看作为公民社会组织。按照公民社会三分法的概念，自治会属于公民社会领域。

日本学者辻中丰（2014）指出了自治会作为公民社会组织的几个特点：（1）其数量在日本公民社会组织中最为庞大。据2008年的统计数据，日本全国有特定非营利法人（NPO）、财团法人、社团法人、宗教法人、经济团体、业界团体、农协等各种公民社会组织约有80万个。其中自治会约有30万个，分布在全国98%以上的市区町村的地方社区。因此可以说自治会遍布在日本全国的基层地方社区且数量巨大，是日本公民社会组织中最大的一个类别。（2）其入会比例是日本公民社会组织中最高的。自治会的入会原则是该地区的全部居民以家庭为单位加入，所以自治会一直保持有很高的入会比例。图1表示的是日本各种公民社会组织的入会比例，可以看出自治会相比其他公民组织，其入会比例一直独占鳌头[9]。对于这样的特征，一些学者用“地缘团体”、“住缘团体”等概念来描述[10]。