国内政府间横向关系

“引税行为”
包税（不管盈利状况，只需完成分配的税收任务， 基数一般很低，额外收益归企业） 空转税（以各种名义即征即返或者先征后返，财政 收入并没有增加，但满足了依法征税的要求，又达 到引税的目的）

潮州市政协领导及专职常委、机关干部应邀
视察了市开发区，希望市开发区进一步拓展 发展空间，加快招商引资步伐。
多地是兄弟间竞争,主要是向中央政府争取资 源.
一、研究的必要性 (二)体制改革推动地方政府间关系发展 第一，决策分权允许地方政府在中央给定的约束线内发 挥自主创造性，进行不同方式的政策试验；第二，财政 分级核算、收入分成，在经济上使得地方政府有了追求 经济绩效的动力。这两项变化，为地方政府带来了双重 身份：一方面它是中央政府在一个地区的“代理人”， 它要服从于中央的利益；另一方面，它在一定程度上又 是一个地区的“所有者”，通过组织和运用经济资源可 以增进自己的利益。地方政府自主性的增强，使得地方 政府在财政压力和政绩需求的驱动下，发挥出空前的组 织和管理地方经济的积极性和主动性：一方面充分利用 和挖掘本地区的发展潜力和优势，形成各具特色的发展 道路；另一方面，积极向中央争取优惠政策来发展本地 经济、甚至创造条件来演绎现有政策。这些变化，必然 有利于促进地方政府间横向关系的发展。

《珠海的梦与痛》，《珠海机场，超前之痛》
港口方面,
深圳港已对香港港口形成了巨大冲 击, 而广州在此之后仍启动“南沙大港”计划, 东莞也不甘示弱要斥巨资建设虎门港; 在两侧, 珠海港和惠州港从来就不相信自己不能成为 华南大港。
会展场馆方面,
珠三角一些市镇近年来由于缺 少规模和布局, 互相攀比、抢建滥建会展场馆, 有的市有3、4 个大型会展场馆, 造成资源浪 费和会展业的过度竞争。调查显示, 目前全省 较具规模的会展场馆有200多个, 而利用率却 只有40%左右。
第一，经济社会发展维度
区域（region）VS政区(jurisdiction)
区域＝经济区域;传统政区－政治概念 市场经济的内生要求－－生产要素在全世界
范围内自由流动和优化配置，生产要素跨行 政区域的不同区域内的配置，进而表现为产 业带和产业链的形成。
年,联合国贸易发展大会的国际投资报 告中有一句话是这样总结当今的投资 “国际投资不再是以低成本的劳动力和土地 来吸引的,而是以产业联系和产业集群的程度 来发展的。”

一、研究的必要性
（四）地方政府的积极参与 由于一方面改革中企业的自主发展必然会冲破行政 区划界线而寻求广泛的合作，企业的充分发展对主 管的地方政府是十分有利的，地方政府也会努力促 进企业的发展；另一方面改革中地方政府的自主权 也有所扩大，为推动本地区经济发展，为本地企业 发展创造良好的条件，政府也主动提出创办横向经 济联合等事宜，也就是通常所说的“政府搭台、企 业唱戏”。正是基于这两个方面的原因，地方政府 一般都愿意发展跨地区之间的横向经济联系。
一、研究的必要性
(三)中央政府的政策驱动 （1）提出区域经济合作的指导思想和原则。明确 经济技术协作要在政府的指导下，“以市场为导向、 以企业为主体、以效益为中心”，逐步推向深入； 要求合作各方要根据市场需求，在资源基础上开展 联合与协作，做到“优势互补、各展所长、互惠互 利、共同发展”。（2）制定和实施专项规划。（3） 分配下达行政性对口支援任务。（4）制定优惠政 策，重点鼓励东、中、西部三大地区之间开展经济 合作。（5）促进区域经济合作组织和网络的建立 与发展。（6）提供资金、信息和中介服务。

二、地方政府间竞争
（五）分析的两个维度
第一、经济社会发展维度 第二、政治锦标赛维度
二、地方政府间竞争
改革以来，压力型体制将地方政府主要官员
的仕途升迁与地区经济社会发展捆绑在一起 在资源稀缺条件下，地区间经济社会发展不 可避免地存在着竞争 在仕途发展中，地方政府间主要官员也不可 避免地存在竞争
二、地方政府间竞争
（四）竞争的影响 其积极的作用在于推动了经济体制变革，促进了对 外开放，改善了基础设施；而其消极作用则在于地 方保护主义阻碍了统一市场体系的形成和市场机制 资源配置基础作用的有效发挥，重复建设，过度竞 争的压力导致地方政府只注意经济效益而忽视社会 效益而使环境遭到严重破坏，某些领域的无序、恶 性竞争导致代价畸高的竞争后果出现，而相关竞争 各方并没有得到应有的好处。
一、研究的必要性
前面主要是从体制转轨的实践角度分析了改
革后地方政府间横向关系的发展，因此需要 从理论层面加以研究。 另外，辖区政府公共管理的外部性、区域性 公共事务治理等也需要对地方政府间横向关 系加以研究。
二、地方政府间竞争
（一）基本概念界定
第一，地方政府内竞争。主要是指政府部门

一、研究的必要性
在中央政府政策的有力推动下，各级地方政
府充分利用改革开放后拥有较大自主权的有 利条件，广泛开展了多种形式的横向经济联 合，通过促进企业之间的专业化协作而推动 企业组织的创新，通过打破传统体制下行政 区之间的经济分割以加强跨地区间的经济技 术协作，进而推动了区域经济合作组织的发 展，并取得了积极的效果 。
执法豁免权：补充湖南案例



湖南省韶山市的投资服务： “中国韶山，毛泽东故乡欢迎 您” 实行“一门”式收费： 所有收费部门不得直接到企业收费， 由市政务中心代收代交除税收以外的所有收费，能免收的一律 免收，不能减免的按最低标准收取。行政执法部门对外来投资 企业进行执法检查时，重点是帮助企业规范行为，实行初次免 罚制。 对外来投资企业实行检查许可制度：行政执法部门未经市政府 分管领导许可，不得随意到外来投资企业进行检查。 凡违反上述规定的人和事，外来投资企业可以拒绝，并可随时 向市政务中心举报。对违规违纪的单位和个人由政务中心移交 监察局处理。 服务机构：韶山市政务中心 联系电话：5684000 韶山市招商 局 联系电话：5690427
济形成了一种刚性约束，产生了与区域经济 一体化相悖的“行政区经济” 最为明显地表现为同级地方政府之间的竞争 与冲突 府际竞争：争项目、争投资、争政策 府际冲突：地方市场分割、地区封锁
以珠江三角洲为例
改革开放之前,
广州是全省的中心城市, 与周 边城市的关系属于绝对核心———边缘的格 局, 是典型的单中心发展模式。 改革开放之后, 深圳, 珠海、佛山、东莞、江 门、惠州等相继发展，形成多中心竞逐发展 之势。
一、研究的必要性

第二，市场化的影响。首先，个人、企业和各级地 方政府都有了自身明确的追求目标，利益驱动机制 开始形成，增强了脱贫致富的动机。其次，在利益 驱动机制作用下，各种生产要素打破传统凝固僵化 的局面，开始按照收益最大化原则，实行跨部门、 跨行业、跨地区的流动与转移，进行重新组合与配 置等。最后，大量跨地区性公共事务的出现，要求 相关地方政府间进行合作共治。所有这些，无疑为 地方政府间关系的发展奠定了坚实的基础。
二、地方政府间竞争
（二）竞争的内容
第一，政府间竞争是政府间关系的主要表现
之一，随着改革开放以后行政性分权的发展， 在向市场转型的过程中,我国地方政府在争夺 中央控制的资源、各种投资、项目、人才、 发展地区经济等方面的竞争越来越趋白热化。 竞争已成为中国地方政府间关系的一个重要 现象。 第二，产品市场面的竞争+非流动要素面的竞 争(争夺中央控制的资源如争取中央的拨款)
铁本事件
铁本项目满足了地方政府吸引投资发展地方
经济的饥渴，所以当地政府的热心甚至超出 了铁本公司的意料。 媒体披露，铁本公司最初提出占地是2000亩 左右，最终获得的用地竟然是5988亩。
中国地方政府间横向关系
问题思考：
一、研究地方政府间横向关系的必要性 二、地方政府间竞争 三、地方政府间合作
一、研究的必要性
（一）传统体制下的横向关系
1.在中央与地方的关系上选择了中央高度集
权体制，中央对地方实行严格的政治控制和 经济管制，政治和经济表现为一体化特征。
一、研究的必要性
2001

－－《再造京津产业链条》，《 南方周末》，2003 年12 月4 日
在此背景下，理应
传统政区与政区之争（inter-jurisdictional）
到区域与区域之争（inter－regional） 广东与上海之争－－长三角与珠三角之争
但区域经济一体化却遭遇“看不见的墙”
因行政区划分割而形成的行政壁垒对区域经
间竞争，经典理论有部门政治、自利型官僚 竞争模型等。 第二，地方政府间竞争。即地方政府力图获 得或维持其他地方政府也力图获得的、并非 各方都能拥有的资源的行为。
二、政府间竞争 (intergovernmental competition)
横向政府间竞争=辖区间竞争
(interjurisdictional competition) 第三、在当代中国，由于地方政府主导型经 济发展模式的存在，所以地区间竞争主要表 现为地方政府间竞争。 第四、在当代中国，由于民主政治的缺失， 地区间竞争主要表现为地方政府主要官员之 间的竞争。
地方经济发展中的地方政府主导色彩
1，行政性重复建设
地方政府为赢得竞争，往往不愿从大区域着
眼来定位自身的发展，不愿从自身优势着手 来发展自己的核心能力而是担心缺乏某些能 力会造成对其他地方的依赖，从而令稀缺资 源外流，影响自己的竞争能力。因此不惜花 大投资兴建雷同的基础设施从而造成资源不 能被配置到最需要的地方，甚至被白白浪费。
一、研究的必要性
3.在传统体制下，尽管各地区之间在资源条
件、要素禀赋、经济基础、市场需求结构、 区位条件、外部环境等诸方面均存在明显的 差异，这在客观上为地区间发展经济联系奠 定了基础，但由于传统体制的作用，使得这 种横向联系被阻隔。
一、研究的必要性
4.传统体制下,地方政府之间即使有竞争,也更
2.在这种体制下，产生了如下几种效应：（1）
来自百度文库
地方政府积极性受到抑制;（2）资源要素无 法自由流动 ;（3）地方政府功能萎缩。;（4） 传统的“均衡配置、均衡发展”原则要求各 地区自成体系、自给自足，各产业部门应有 尽有、行行俱全，完全切断了企业、行业、 部门间的内在联系，这种反分工与专业化也 在很大程度上抑制了地方政府间横向关系的 发展。
2.争夺投资企业
不少地方在开放引资上竞相出台优惠政策, 在外贸 出口上竞相压价, 导致过度或恶性竞争。 由于省市之间、城市之间及县域之间存在一道道行 政性障碍, 隶属于不同行政主体的产业开发区实施 背靠背的招商政策, 本应是成本导向下的企业投资 经营行为与追求地方利益的政府行为相结合, 使得 同类产品及上下游生产能力难以相对集中, 产业链 的分工协作关系出现断裂,或不经济地扩大了空间距 离。 外商投资企业不论其产业属性和专业特长,一概成为 各市政府部门的争夺对象。
二、地方政府间竞争

（三）历史演变


第一，计划经济体制下的“兄弟竞争”
在中央政府的计划调控色彩比较浓厚的时代，地方政府为了当地的利益 也会相互间争夺资源，主要是向中央政府竞争性地获得资源和政策，如 所谓的“跑部钱进”等。


第二，体制转轨时期的地方政府间竞争
一方面，传统体制下的竞争仍然在一定程度上存在，如地方政府为获得 中央政府的特殊或优惠政策、政治升迁和政治荣誉等； 另一方面，地方政府也开始意识到，完全从中央政府那里获得经济发展 资源的时代已近终结，经济发展速度的快慢等越来越取决于对市场运行 的把握、政府公共管理所创造的良好发展环境等，因此地方政府间开始 了相对独立的经济主体间的竞争。
机场方面, 珠三角方圆200 多公里的面 积内,共有五个机场, 香港、广州、深圳、 澳门及珠海, 合称“A5”
兴建期间，广州、香港、深圳也都正在兴建； 珠海机场投资总额95.6亿元，是98年珠海全年GDP 的1/3，是珠海财政收入的6倍（16亿）； 2000年，客运量不到设计估计量的1/24，不足深圳 机场的1/10，不足香港机场的1/60； 目前，珠海机场每月客流量只相当于广州机场一天 的客流量。